法律利器在手，政府监管实效如何？

    受限于原有的法律规定，长期以来，环保部门在处罚力度、执法手段方面都有一定的局限，监管上难以震慑日益猖獗的环境违法行为。

    2015年1月1日，新修订的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称新环保法）开始实施，该法为环保监管部门提供了一系列足以改变现状、有针对性执法的“利器”。

    如今，法律实施一年多了，这些“利器”是否切实发挥了作用，落实效果如何？2016年6月至7月,由陈昌智、沈跃跃、张平副委员长带队，全国人大常委会执法检查组对新环保法的实施情况开展了检查，其中，各级政府及相关部门环保责任落实情况、环保监察执法情况等成为检查的重点。

    执法检查组了解到，新环保法实施取得了初步成效，环境质量有所改善，但环保执法监管仍有待加强，一些地区仍然存在环保执法监管不到位、覆盖面不全、执法力度偏软的现象。执法检查组建议，尽快完善环境执法体制机制和生态环境质量监测体系，努力推动环保工作再上新台阶。

环保监督执法“组合拳”初显成效

    对于日益严重的环境问题，很多人认为监管不严、执法不力是重要原因之一。因此，新环保法“加重了行政监管部门的责任”，在授予各级政府、环保部门新监管权力的同时，也规定了对环保部门自身的严厉行政问责措施。

    据了解，为了配合法律的实施，国务院印发了《关于加强环境监管执法的通知》，全面加强执法，严惩环境违法行为。2015年在全国范围内开展了环保大检查，检查企业177万家，查出各类违法企业19.1万家。

    目前，“各地普遍建立了网格化环境监管体系，形成‘定人、定责、履责、问责’的工作机制。”执法检查组相关负责人表示。

    比如，广西探索开展“问题督政、目标督政、综合督政、制度督政、产业督政”，将监督重点从过去单纯督企向综合督政转变。在广西主流媒体公开各市突出环境问题，以问题书形式向各市“一把手”通报，明确整改目标任务及完成时限，定期公开通报整改落实情况，接受媒体和社会监督。

    黑龙江完善了责任考核体系，签订目标责任书，层层传导压力，推动地方党委、政府落实主体责任。

    贵州建立了网格化监管与动态巡查相结合机制，实现执法监管全覆盖。制定印发《贵州省环境监督管理网格化制度》，建立全省横向到边、纵向到底的全覆盖网格化环境执法监督管理体系，将全省分为9个主体责任片区，明确省市县乡四级领导及企业责任人。建立“黑烟囱”动态巡查机制，全省各级环保部门均设立“黑烟囱”“刺激气味”等敏感源排查指挥中心，充分利用车辆通过时机和行车记录仪等设备，发现沿线敏感源，并通过指挥中心的联动响应，第一时间至现场查处问题。

    新环保法关于按日计罚、查封扣押、限产停产、行政拘留等规定，改变了环保执法手段不足、处罚力度不够的局面。为此，河北和河南在全面开展环境保护大检查中，充分运用新的处罚手段，依法实施查处了一大批未批先建、违法排污、超标排污、监测数据造假等违法案件。

    权威统计数据显示：从2015年到今年上半年，全国实施按日连续处罚案件1022件，查封、扣押案件7133件，停产、限产案件4308件。2015年，各级环保部门下达行政处罚决定9.7万余件，罚款超过42.5亿元，分别比2014年增长17%和34%。

监管体制机制改革需提速

    但执法检查组在看到成绩的同时，也敏锐地发现了一些监管领域存在的问题：一些地区环保执法监管不到位，覆盖面不全，执法力度偏软。

    分析成因，环境执法监管体制机制的不完善，基层监管能力薄弱，问责边界不清晰等问题，成为各地普遍反映的关键问题。

    据环保部门反映，由于受前期执法部门认定等相关政策影响，环保部门未被认定为执法部门，导致各级环境监察执法人员没有配备统一的执法着装，车改后多数地方不能保留足够的执法车辆，执法权威性和执法能力大打折扣，难以及时发现和正常查处环境违法行为，给依法履职带来极大困难。地方环境监察机构在执法中遭遇企业恶意阻扰问题屡见不鲜。

    河北省相关人员举例称，张家口市环境监察支队去年现场执法2.1万人次，全队45人，所有现场执法仅仅依靠3台老旧执法车辆。

    此外，“环保监管体制尚需进一步理顺。”贵州省反映的情况也很具代表性，当地环保部门提出，目前法律层面对环保监管体制的规定尚不具体，对统一监督管理部门与分部门管理之间的职责划分还不够明确，环保部门与其他部门交叉的职能职责占近一半。由于多头管理，执法主体和监测主体分散，责任制落实不到位的问题在一些地方依然突出。

    许多地方还提出，环境行政司法协作有待进一步加强，行政执法与司法衔接程序方面的规定较原则，案件移送衔接程序较复杂；环境诉讼中立案难、取证难、胜诉难、执行难的问题较为突出。

    针对这些问题，执法检查组建议，应进一步完善环境执法体制机制。加快推进省以下环保机构监测监察执法垂管制度改革试点工作，建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环保管理体制，确保环境监测监察执法的独立性、权威性、有效性。

    谈到如何扭转目前“小马拉大车”式的基层环保执法现状，执法检查组提出，要按照中央要求，将环境执法机构列入政府行政执法部门序列，依法赋予环保执法机构实施现场检查、行政处罚、行政强制的条件和手段。建立重心下移、力量下沉的环保执法工作机制。

    同时，加强基层环境监察执法能力建设，完善地方环保机构，充实基层执法力量，提升环保执法人员能力和水平。加强公安机关打击环境污染犯罪专业化队伍建设，不断提升打击环境污染犯罪的能力和水平。

    河南省安阳市成立大气污染防治蓝天工程指挥部，铁腕治污。图为4月13日，工作人员在安阳市环境应急投诉监测中心接听处理12369环保投诉热线。摄影/朱祥

加强环保监测信息化建设

    前不久，贵州省环境保护厅公布了第二批环境保护失信“黑名单”，28家环境违法企业分别受到查处。

    尤为值得关注的是，黑名单信息被推送至贵州省企业公共信用信息平台、全国企业信用信息公示系统（贵州）和人民银行金融信用信息基础数据库，由相关行政机关和金融机构实施联合惩戒。

    贵州的做法并非个例。执法检查组了解到，近年来，许多地方都在监督管理方式上不断创新，探索建立协作网络和统一的数据共享平台，将分散在多个部门的环境监测工作统筹协调起来，以此推动环保信息的公开透明。

    比如，山西突出抓好重点排污单位的环境信息公开工作，建设省级自行监测实时发布平台。为重点打击环境监测数据弄虚作假的行为，出台《环境监测数据弄虚作假行为判定及处理实施细则》，开展“铁腕斩污”专项行动。

    在河北，全省空气质量实时监测及发布系统已经基本建成，实现了空气质量监测点位县级行政区域全覆盖。区域协作不断深化。京津冀建立了区域大气污染防治信息共享平台和重污染预警会商及应急联动机制，实行京津冀空气质量和重点污染源数据信息共享，并对火电、钢铁、水泥等重点行业大气污染排放实行统一排放标准。

    在黑龙江，当地创新信息公开和公众参与方式，在网上公开和审批省级环评项目，提高环评审批的公开性、透明度。省环境保护厅网站搭建了“黑龙江省重点监控企业环境自行监测信息发布平台”，为黑龙江省国家重点监控企业发布自行监测信息提供服务平台，让公众更好地了解环境信息。

    但是，实践中，环境质量监测网络范围和要素覆盖不够全面、信息化水平和共享程度不高、监测和监管结合不紧密、监测数据质量有待提高等一些问题也引起了执法检查组的关注。

    有的地方反映，目前，在线监控设备质量参差不齐，不少在线监测设备未依法检定，相关实验室未通过计量认证，监测数据难以作为执法依据，对实际工作造成不便。环境信息公开不够深入全面。有些地方政府信息公开滞后，一些企业信息公开不及时、不规范，存在“只说好不说坏”的现象。

    如何破解这些难题？执法检查组建议，进一步完善生态环境质量监测体系。健全环境监测标准规范体系，加快环境监测全面设点和全国联网，推进国家环境质量监测事权上收，做到“摸清家底”，真实全面反映环境质量状况。加快环境大数据平台建设，构建智慧环保信息化体系，研究建立监测数据共享机制，实现各部门信息有效集成、互联共享，为环境保护决策和执法监管提供支持。

    执法检查组同时强调，应强化企业污染物排放自行监测和环境信息公开，建立全覆盖的实时在线环境监控系统。加强对重点污染源监督性监测，完善监测与监察执法联动机制。强化在线监测计量认证工作，研究推动在线监测数据作为环境执法的有效依据。（文／本刊记者 张维炜）