改革优化制度供给 激发国企创新活力

    2015年8月29日，十二届全国人大常委会第十六次会议举行联组会议，就全国人大常委会执法检查组关于检查水污染防治法实施情况的报告进行专题询问。图为全国人大常委会委员辜胜阻提问。摄影/李杰

    今年以来，为深入研究供给侧结构性改革如何激活微观市场主体，国有企业如何通过改革实施创新驱动战略，我们先后实地考察和调研了近40家中央直属企业和金融机构。通过调研，我们认为，进一步深化国企改革，需要正视下面的问题：是把国企定位为市场主体企业、还是行政主体套用行政管理办法管理？国有企业管理层是企业家还是官员、限薪后高层管理层与中层薪酬“倒挂”如何解决？国企管理者和员工薪酬是由企业绩效决定，还是统一规定标准、制定统一的工资总额限定？如何通过激励机制的建设稳定国企人才队伍？国企改革和创新是建立容错机制，还是“一票否决”？如何解决对国企的多头管理和重复交叉检查?如何让国企在市场竞争中提质增效？

    调研发现，国有企业集聚了大量优质创新资源，具有较强的技术创新能力与创新发展优势，推动国企改革是供给侧结构性改革的重要基础。当前，应以改革优化制度供给，进一步激发国企创新活力，实现创新驱动国企发展。

一、国有企业具有明显的创新发展优势

    我们在调研中发现，国有企业在实施创新驱动战略方面有四大明显的独特发展优势。

    一是国有企业有较强的创新资源聚集能力，研发力量雄厚，创新成果数量多，技术转化能力强。在世界500强企业中，国有企业占中国全部企业的90%，在中国500强企业中，国有企业占比近60%。一些国有企业拥有规模化的研究院所，研发投入力度大、科技人才荟萃、研发设备配套齐全，且有深厚的研发成果积累，技术实力强，产业专注性高，不断取得重大科技成果。当前，中央国有企业研发投入超过全国研发投入总额的1/4，拥有2500个国内研发机构、234个工程院院士和中科院院士，2014年申请专利超过10万项、累计超过25万项有效专利，其中有效发明专利超过7万项，2012-2015年，在国家科技奖励中，中央企业占比32.1%，其中国家科技进步特等奖的83.3%和国家技术发明一等奖的40%由中央企业获得。

    二是国有企业的技术创新具有明显的公共价值和国家使命性，主导了高精尖和关键领域的重大创新突破，是提升国家创新能力的主力军。国有企业引领了我国重大技术创新，是实现“飞天梦”“航母梦”“深海梦”的主要实践者。国有企业在载人航天、探月工程、深海探测、高速铁路、特高压输变电、4G通讯等方面几乎全面进入国际先进技术行列，并创造一系列国际知名创新品牌。近几年，以高铁、核电和通信技术为代表的国家重点支持的战略性产业，技术创新能力不断增强、重大创新成果不断涌现，成为展示我国技术创新实力、高端装备制造业发展水平的重要名片。中车四方公司自主研发的CRH380A动车组，创下了486.1km/h的世界高铁运营试验第一速。中核集团和中广核集团联合研发的“华龙一号”，是我国具有完整自主知识产权的、百万千瓦级的三代核电品牌，标志着我国核电企业将有能力在世界核电市场占有一席之地。中国移动积极开展有关4G通讯技术创新，截至2016年5月，中国移动4G用户已突破4亿人，为网络强国、“互联网＋”等国家战略提供更可靠的网络支持。

    三是国有企业在创新中发挥着重要的“龙头”作用和平台作用，有效带动创业创新的开展，具有明显的创新溢出效应和乘数效应。国有企业是我国高新技术的主要拥有者，可以通过自身的创新活动产生竞争企业间的平行外溢效应，以及上下游关联企业间的垂直外溢效应，并形成行业内、行业间的创新乘数效应，从而加快传统产业升级改造并积极发展战略性新兴产业，逐步在新能源、新材料、高端装备制造等方面形成竞争优势。一方面，国有企业能够通过延伸、完善产业链，激发中小企业创新活力。我国在高铁技术自主化的过程中，构建了辐射500余家配套企业的产业链。另一方面，国有企业能够通过建立产学研协同创新机制，打造创业创新平台，推动大众创业万众创新，发挥大型企业创新骨干作用。目前，中央企业牵头组建技术创新战略联盟141个，发起和参与创新发展基金179支，募集资金总规模超过5000亿元，构建247个各类创新创业平台。

    四是国有企业熟悉国际规则，具有较丰富的国际运作经验与较强的国际化经营能力，是实现开放式创新、实施国家高端装备业“走出去”战略的重要力量。当前，开放式创新应该成为企业创新的主导模式，只有不断提升外部创意和外部市场化渠道的作用，均衡协调内部和外部的资源进行创新，积极构建各种创新要素互动、整合、共享和协调的网络体系，才能保证企业以更快的速度、更低的成本获得更多的收益与更强的竞争力。“走出去”并展开国际合作是全球化时代的大趋势，是吸引全球一流科研人才、整合全球技术创新资源以及最新技术创新成果的重要方式，也是实践开放式创新的有效途径。截至2014年年底，中央企业在全球150余个国家或地区设立了分支机构，境外投资额占我国非金融类对外直接投资的70%以上。

二、推进国企创新发展，激活供给侧微观主体的调研建议

    通过调研，我们认为，实施供给侧结构性改革，关键要激发微观主体活力，推进国有企业实施创新驱动战略。要通过改革引领，强化制度供给。

    在创新发展过程中，特别需要一批国有企业能够挺身而出，开发新技术、开拓新市场、发展新产业。制度创新是“解放生产力”最关键的创新，它会打开管理创新和技术创新的空间，使市场各主体的活力竞相迸发。随着中国经济进入转型升级的新阶段，一些原有的制度已不适应当前的发展要求，滞后的制度挫伤了微观主体创业创新的热情，制约着结构优化进程的推进。而改革是优化制度供给的重要途径，要靠改革来引领制度供给，激发人的积极性。

    第一，推动国企供给侧结构性改革，实施创新驱动战略，要充分发挥资本市场在创新资源配置中的作用，通过资本市场并购重组等，加大研发投入，增强科技成果产业化能力，实现技术创新与金融创新“双轮驱动”。供给侧结构性改革的重要使命是推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展，提高全要素生产率，这就需要发挥国有企业的创新主体作用，推动国企发展方式的创新驱动。国企要转到创新驱动的轨道上来，要充分发挥资本市场在创新资源配置中的作用，大力提高研发投入。要构建面向创新的多层次资本市场体系，完善股权投资链，大力发展风险投资，把股权投资的高效率、高收益、专业性的特点与创新活动的高成长性、高风险性的特点有效匹配，提高国企科技创新产业化能力，分散技术创新风险，真正把科技优势转化成经济优势。武汉邮电科学研究院在公司化改制中，积极推动优质资源上市，通过引进外部投资者夯实创新基础。目前，企业集团下已有三家上市公司，融资总规模超过55亿元，为企业创新提供了充足的资金储备。要充分发挥资本市场在企业并购重组过程中的主渠道作用，推动上市公司通过市场化并购重组实现创新发展。中国通用技术集团控股的中国医药健康产业股份有限公司通过资本市场整合重组，吸收了天方药业等优良资产，与创新最为密切的医药工业板块净利润同比增长54%，对公司利润贡献达34%。要建立支持创新的资本平台和基金平台，并与优质R&D平台对接，推动技术创新。招商局集团为强化资本与科技资源合作，设立了50亿元的“互联网+”基金，加速布局“互联网+”领域。

    第二，建立创新容错机制，宽容失败，鼓励创新，为国企创新提供一定的试错空间，保护和鼓励国企管理层及其创新团队更加积极作为、主动作为、大胆作为、科学作为，勇于担当，进一步激发激活国有企业的内生动力。高风险是国有企业改革及创新活动的重要属性之一，当前，国企改革进入深水区和攻坚期，国有企业董事会及高管通常面临更大的政治压力和思想负担，普遍存在以“求稳怕错”，“不求有功但求无过”，“多干多错、少干少错、不干不错”为导向的消极心态。要通过容错机制支持和保护敢于改革、勇于创新的干部和企业家，让其“轻装上阵”，积极作为，激发企业家创新思维，释放国有企业创新活力。要探索从立法的角度，合法合规地制定和审批国企创新的容错机制，赋予“容错机制”法源依据，解决“容错机制”的合法性问题。要落实习近平总书记强调的“三个区分”原则，保护勇于创新的企业家，打破国企负责人不敢创新、不愿意创新的僵局。要建立容错机制的负面清单，区分国有企业改革创新中哪些错误可以宽容，哪些错误要被严格禁止。要明确容错标准，审慎处理创新中出现的失败，实行责任豁免的容错机制，有效地增加国企负责人的创新空间，解除他们的后顾之忧，形成敢于创新的良好氛围。

图/视觉中国

    第三，加快构建具有全球竞争力的国企人才制度，着力解决人才管理中行政化、“官本位”问题，为国企创新人才松绑，要培养高素质的创新型人才，积极引进优秀海外归国人员，遵循社会主义市场经济规律和人才成长规律，形成人才激励机制，让人才创新创造活力充分迸发。人才是推动企业创新的第一推动力，创新驱动实质是“人才驱动”。要破除束缚人才发展的体制障碍，建立竞争择优、“能上能下”的市场化选人用人制度，实行职业经理人制度，引入优秀的科技人才。要对科研人员“松绑”“减负”，设置国有企业杰出科技人才专项奖励基金和专项工资额度，加快科技成果使用权、处置权、收益权“三权”自主的改革进程，使发明者、创新者能够合理分享创新收益。要继续支持科技人员以技术转让、技术入股、技术服务、项目承包等多种形式转化创新成果。要加强与高等院校、科研院所的合作，构建大型国企创新型教育平台，培养一批既懂科技又懂市场的创新创业人才，提高科技成果产业化。要创新人才引进聘用模式，通过人才的“柔性流动”，进一步吸引更多的海外高层次人才回国，更好为国企创新提高智力支持。

    第四，培育一大批创新能力强和具有国际竞争力的骨干企业，需要加快国有企业混合所有制改革进程，放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行效率，完善国企经营机制，发挥混合的“杂交”优势，实现各种所有制资本相互促进、共同发展。发展混合所有制经济有利于形成多元制衡机制，有效避免企业被内部人控制，扩大国有资本影响力，完善国有企业的公司治理结构，转变经营方式，提升国企的活力与竞争力。为此，要依托当前多层次资本市场，推动股权的多元化，实现国有资本的放大功能，促进国有资本与民营资本的优势互补，让企业成为真正的市场主体，促进国企与民企之间协同创新、合作创新，强化国有企业创新骨干作用并激发民营企业创新活力，通过以股权为纽带的专业化整合、建立产业战略联盟等方式，培育经济增长新动能。截至2015年年底，中央企业控股上市公司388户，资产总额的61.3%、营业收入的62.8%、利润的76.1%集中在上市公司。要积极推进各行业领域对民间资本的开放，减少行政壁垒或行业保护，鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式进入国有企业。

    第五，重构激励和约束机制，激发企业家精神和管理者的创业创新精神，把经营管理者和员工对企业、行业、国家的自主创新贡献与其长远利益和荣誉相挂钩，建立奖优罚劣的长效机制。企业家是供给侧最重要的主体,企业家精神是供给经济学及其政策主张的灵魂，创新是经济发展和进步的核心动力，也是提升市场活力的根本。推进供给侧改革，需要激发多个市场主体的创业创新精神，特别是要激发企业家创新创造的热情。要根据现代企业制度，积极推进国有企业“公司化”改造，明确划分股东、董事会、经营者和监事之间的权责利。要推行职业经理人制度，实行内部培养和外部引进相结合，畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道，合理增加市场化选聘比例，加快建立退出机制。要建立市场化薪酬与任命制国企负责人薪酬并存的“双轨制”薪酬制度，避免薪酬改革的“一刀切”，完善“基本薪酬+绩效工资+中长期激励”的梯度绩效薪酬制度。新兴际华集团有限公司建立了国有企业高管分类分层管理制度，实行与社会主义市场经济相适应的企业薪酬的分配制度，以实现对高管人员“激励与约束相容”的效果。要实行“增量共享”型激励措施，积极推进员工持股计划，形成“激励相容”的效果，使员工与企业形成利益共同体。中国电科通过构建包括劳动、管理、资本、技术与知识等多重要素参与分配的利益共享机制，实现即期激励与中长期激励相结合，有效激发了企业家、管理和技术人才在内的各类员工的创新创业热情。

    第六，鼓励开放合作创新，建设具有国际竞争力的一流企业，鼓励国有企业通过创新提质增效，率先“走出去”“走进去”，在不同的文化环境下搞开放式创新，在与跨国公司竞争中提升创新能力。创新本身就是开放的。国有企业要树立全球视野，通过合作研发、技术引进与海外并购的方式，加大利用国际创新资源的力度，加快走“技术引进—消化吸收—再创新”之路。要抓住“一带一路”战略、周边“互联互通”、非洲“三网一化”及国际产能合作的契机，拓展新的发展空间。要坚持合作开放创新，提高企业在国际市场上的竞争力，同时有效避免企业间的恶性竞争。要融入东道国，更加贴近市场，规避风险，实现共赢。国有企业走出去应是多维度的，既要在商品、服务、资本等领域加强国际合作，也要积极拓宽国际标准化活动的参与范围，发挥龙头型国企在国际标准制定中的作用。中车集团在输出产品、服务和资本的同时，还主动参与国际高铁标准的制定，扩大中国话语权。旗下的中车四方已主持并参与制定了52项高铁国际标准。中国核电技术装备成立“走出去”产业联盟，建立合作机制，使我国核电企业在“走出去”过程中由“单兵作战”转化为“强强联合”。

    中粮集团九江有限公司食用油生产车间内，工人们正在加紧生产“福临门”食用油。图/视觉中国

    第七，充分利用国企创新溢出效应，发挥大型企业创新骨干作用，建立产业链、提供技术服务，带动上下游的中小微企业共同发展，形成顶天立地的大企业和铺天盖地中小微企业构成的企业创新生态。大型央企是推进创业创新的重要力量，既拥有创新所需的各项资源优势，也承担着促进创业创新的社会责任。要鼓励国企利用其整体优势成为技术创新投入、生产、应用的主力军，鼓励构建更多以央企为龙头的创业创新平台，大力支持企业内科研管理人员的内部创业，提升国企在关键技术研发突破与产业链完善延伸方面与初创企业及其他中小微企业的交流合作，完善资源共建共享激励机制，充分发挥大型企业的创业孵化与创新带动作用，结合“互联网+”行动和大数据发展战略，发展众创、众包、众扶、众筹等新模式，提高大中小不同层次企业的发展活力。

    第八，要重构适应国有企业创新发展管理体制，改变国有企业多头管理而又重复交叉检查的局面，建立监督工作会商机制，整合出资人监管、外派监事会监督和审计、纪检监察、巡视等监督力量，营造宽松的创新环境，让国企在创新发展道路上“轻装上阵”。在推进国有企业改革和创新过程中，要警惕国企改革多头管理和权责利不一致问题，避免国企改革和创新深入推进时出现新的障碍和困难。在当前监督资源分散、多头重复监督的状况下，或是重建集中监管体制，或是加大高层协调的力度使各部门在改革的方向上形成合力。国有企业管理体制改革要遵循市场经济规律和企业发展规律，坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，进一步简政放权，减少政府对微观活动的过多干预，为企业创新营造宽松的市场环境，促使国有企业真正成为自担风险、自我约束的独立市场主体。要完善信息披露机制，形成高效协同的企业内部—外部—社会三层监督体系，推进创新监督与管理过程的规范化和科学化。

    供给侧结构性改革的真正落地主要靠激发市场主体、创新主体与改革主体这三大主体的积极性和创造性，重振企业家精神，激活创新人才的创新精神和政府官员的担当敬业精神。当前，如果不能充分挖掘国有资本的潜力，不断从新技术、新产业、新发明、新效率等方向使国有企业成为真正的市场主体，供给侧发力就难以成为现实。国有企业改革是供给侧结构性改革的重要基础，要深入实施创新驱动发展战略，加大研发投入，大力推进科技创新、管理创新和商业模式创新，加强自主创新和协同创新，推动大众创业万众创新，通过制度供给和改革引领充分调动国有企业的经营管理者、科研人员和广大职工的创新创业热情，推动企业依靠技术进步实现创新转型。发挥国企创新的“龙头”作用和平台作用，带动相关中小微企业共同发展，形成顶天立地的大企业和铺天盖地中小微企业构成的企业创新生态；要重构适应国有企业创新发展的管理体制，改变国有企业多头管理而又重复交叉检查的局面，让国企“轻装上阵”，活力迸发。

    （本文作者为全国人大常委会委员、全国人大财政经济委员会副主任委员、民建中央专职副主席）