从农村经济社会发展看完善我国法人制度的必要性

全国人大常委会委员、全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟。摄影/马冬潇

    完善法人制度，对于全面深化改革，建立规范社会主义市场经济秩序有着重要意义。民法总则对法人制度的基本规范，将对深化农村改革及制定完善相关涉农法律产生重要影响。

一、改革开放催生我国法人制度的建立

    赋予特定组织以法人资格，是经济社会发展的需要。法人不是凭法律技术拟制的抽象物，而是对具有独立民事权利能力、独立行为能力、独立承担民事责任的民事主体的法律认可。从国外及我国法人制度的立法实践看，每一种组织在法律赋予法人资格之前，在经济社会中早已被采用。由于各类组织形态总是不断地被创制出来，法人制度也是在动态中逐步发展完善的。

    旧中国民法中引入法人制度，最早是1930年制定的民法典。新中国民法中引入法人制度，则是在改革开放后。1978年，党的十一届三中全会作出了实行改革开放的决策，先是农村，继而在城市拉开了改革开放序幕。改革开放使经济社会出现生机，商品生产、经营、流通、城乡发展等经济建设领域日渐活跃，伴随而来的是民事纠纷特别是经济纠纷大量增加。在这种背景下，需要通过立法对经济社会活动中的民事权利主体、权利义务以及相关责任等作出法律规范，提升依法管理能力。1984年，党的十二届三中全会通过了关于经济体制改革的决定，确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，提出要加快推进以城市为重点的整个经济体制改革步伐，并将增强企业活力作为经济体制改革的中心环节，明确要求“要使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展的能力，成为具有一定权利和义务的法人”。

    在此期间，全国人大常委会先后制定修改了经济合同法、涉外经济合同法、专利法、婚姻法、继承法等一批调整规范民事关系的法律，并于1986年颁布了《中华人民共和国民法通则》。民法通则采取列举方式规范民事权利主体，既包括自然人和法人，也包括个体工商户、农村承包经营户以及个人合伙、企事业单位联营组建的经济实体等。在法人制度设计中，以法人所从事的业务活动为分类标准，将法人划分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人四种类型。民法通则关于民事权利主体的设计，客观反映了当时城乡各类经济主体的实际发展情况，顺应了改革开放和市场经济发展方向，为建立符合国情的法人制度奠定了良好基础。

二、改革深化推动我国法人制度的完善

    30年来，我国经济社会发展迅速，新的法人主体形态亦应运而生。比如，随着事业单位改革深化，事业单位法人类型将会分化；新型合作经济在探索中发展，农民专业性合作社、社区性合作社以及股份合作制经济组织，将使合作社法人类型呈现多种形态；民办医院、民办

    学校、民办养老机构等民办非企业单位，各种股权投资基金、风险投资基金等财产集合，也有归类定位、实至名归问题。为适应经济社会发展要求，2006年全国人大常委会颁布了《中华人民共和国农民专业合作社法》，赋予农民专业合作社法人地位；1998年国务院制定了《社会团体登记管理条例》，明确社会团体非营利性社会组织性质；2004年国务院制定了《基金会管理条例》，明确基金会为非营利性法人。

    合作社法人的设定，是一次成功的立法实践。农民专业合作社法颁布实施以前，由于没有关于合作社民事主体资格的规定，合作社登记混乱，有些在民政部门登记为社会团体法人，有些在工商部门登记为企业法人，或仅在农业部门备案。在民政部门登记不能从事营利性活动，在市场交易活动中没有主体资格；在工商部门登记，注册费用、注册资本、各种税收使合作社不堪重负，由于登记为企业法人，给政府扶持造成一定困难。确立农民专业合作社的法人地位，成为农民专业合作社法立法的一个关键问题。

    农民专业合作社是什么性质的组织，是否具备法人资格，当时认识很不统一。农民专业合作社是农村改革后新发育的经济组织，在国外有着上百年历史，但在我国却是新事物。这个组织类型，既与人民公社“一大二公”时期的集体经济组织有本质区别，又有别于公司制企业和社会团体。与公司制企业的区别，主要在于劳动与资本在组织中的地位和权利不同，由此派生出投票权和收益分配依据不同。按照国际合作社联盟的定义，“合作社是自愿联合起来的人们通过联合所有与民主控制的企业来满足他们共同的经济、社会与文化的需求与抱负的自治联合体”。合作社以开放的社员资格、民主管理、盈余按惠顾额返还的基本精神为原则。合作社是人的联合，主体是社员，公司制企业是资本的联合，资本在组织中居于主导地位；合作社对成员不以营利为目的，对外营利也是为了成员的利益，公司以谋求资本利润最大化为目的，并将获得的利润按股分配给股东；合作社实行社员民主，一个社员不论拥有多少股份，都只有一票的权利，公司实行资本民主，股东地位取决于出资额，股东对公司的管理控制权和利润索取权取决于其持股额多少；合作社按照社员交易量或惠顾额进行收益返还，公司按照出资额或按股份进行分红。如将农民专业合作社界定为企业法人，其治理结构和运作机制显然文不对题。农民专业合作社有别于社会团体，主要在于能否从事营利性活动。社会团体是非营利性社会组织，不能从事营利性活动，依章程开展活动并按照国家有关规定取得的合法收入，必须用于章程规定的业务活动，不得在会员中分配。将农民专业合作社界定为社团法人，对提高农民组织化程度有害无益。

    农民专业合作社立法没有拘泥于当时民法通则中的法人分类约束，从实际出发，将农民专业合作社作为一类新的民事主体予以认可，赋予了法人地位，这是农民专业合作社法的一大亮点。农民专业合作社的法人地位确立后，在发展规模、业务范围、规范管理等方面都有质的提升，在提高农民进入市场的组织化程度，推进农业生产经营标准化、规模化和品牌化，降低生产和流通成本，促进农民持续增收等方面发挥了重要作用。农民专业合作社立法，是发展市场经济与同步完善市场经济法律制度的成功实践。可以看出，我国的法律或行政法规为新生的民事主体始终敞开着法人制度的大门。

三、农村经济社会发展呼唤法人制度再亮绿灯

    法人制度是民事基本法律制度中的重要内容，如何使法人制度适应当前和今后经济社会发展的需要，仍是立法需要认真研究的问题。

    单纯以营利性为标准划分法人类型，可能会收窄农村地区民事主体资格的范围。坚持家庭承包经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新，是党的十八届三中全会提出的明确要求。目前，家庭经营、企业经营主体在民法总则草案稿中已有体现，但合作经营、集体经营等经营组织形式还没有对应位置。

    一是农民专业合作社。到2016年6月底，全国已登记在册的农民专业合作社有166.9万家，出资额3.77万亿元，入社农户10384万户，占全国农户总数的42.7%。农民专业合作社法规定，农民专业合作社是互助性经济组织，依法登记并取得法人资格，合作社对由成员出资、公积金、国家财政直接补助、他人捐赠以及合法取得的其他资产所形成的财产，享有占有、使用和处分的权利，并以上述财产对债务承担责任。现在的民法总则草案稿，只提出合作社在登记时按照有关规定进行法人登记，没有明确合作社的法人类型。现实中的登记情况是，有些合作社被划为“企业法人”类型，有些被划为“其他机构”，比较混乱。

    二是农村集体经济组织。我国宪法及相关法律中都有关于农村集体经济组织的规定。宪法第17条规定，“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权”。物权法规定，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。农业法规定，“农村集体经济组织应当在家庭承包经营的基础上，依法管理集体资产，为其成员能提供生产、技术、信息等服务，组织合理开发、利用集体资源，壮大经济实力”。目前，全国24.8万个村建立了村社分开的集体经济组织，今后将呈扩大的趋势。我国的农村集体经济组织，带有浓厚的历史印记，它的基础是人民公社“一大二公”时期的生产大队或生产队，农村改革后又成为“统分结合、双层经营”的载体。目前农村集体经济组织正在进行着股份合作制改造，其社区性和股份封闭性兼有性的特征，使其成为体现集体所有制特征的一类新型经济组织形态。对农村集体经济组织这类民事主体的归类，在国内外民法教科书上找不到对应答案（有的国家描述为村社所有制），只能从实际出发，区分其与其他组织的差异并赋予法人资格，让集体经济焕发活力。当然，农村集体经济组织长期游离于市场经济边缘，或者说只有一只脚迈入市场经济门槛，既有自身改革步履蹒跚问题，也有法人资格认可问题。

    三是农村基层自治组织。土地管理法规定，“农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”目前全国36.5万个村由村民委员会代行村集体经济组织职能，村委会与村集体经济组织合一，承担管理集体土地、山林、草原等资源以及其他财产的经济职能，也承担兴办集体公益事业和办理公共事务等职能。村集体经济组织或村民委员会经营管理的资源性和非资源性资产数量巨大。据不完全统计，目前农民集体拥有的土地面积达66.9亿亩（含耕地、林地、草地），非资源性资产总额2.6万亿元。既是自治性的社会组织，又管理资产资源发展经济，自治性、营利性与公益性兼有的组织特征，是法人制度设计中要进一步研究的问题，但绝不可忽略不计。

四、建立动态开放、与时俱进的包容性法人制度

    思路一：在民事基本法律中采取列举式设计，辅之专门法规范

    首先，民法总则只明确获得法人资格的一般规定，包括设立人、设立基础、设立行为的合法性、有必要财产、有章程规定、有组织机构及能独立承担民事责任等，符合上述基本条件的组织，即可取得法人资格。不具备上述基本条件的，属于非法人组织。其次，对法人分类不作排他性规定，留予专门法规范。民法通则已实施30年，其规定的机关法人、事业单位法人已被社会认可，可在此基础上完善其他主体的法人资格。符合条件的有限责任公司、股份有限公司和其他企业依法取得法人资格；社会团体经依法登记取得法人资格，按照农民专业合作社法依法成立的合作社取得法人资格；村集体经济组织、代行集体经济组织职能的村委会按照有关法律法规规定取得法人资格；等等。在民法总则作出原则性规定的基础上，相关法律再予细化。如农民专业合作社法规范合作社法人，对于村集体经济组织、代行集体经济组织职能的村委会，在民法总则中留出空间后，再通过制定农村集体经济组织法或条例具体规范。这样，民法总则解决法人资格的一般性规定，专门法规范不同法人类型，相互补充。设立法人有些需要核准设立（许可），有些需要命令设立（如机关法人和部分事业单位法人），有些则可实行准则主义，都留予专门法分别处理。

    思路二：分层次确定法人类型

    法人理论和分类原则是学习国外的，但1986年的民法通则结合中国实际有创新。今后的立法实践，仍需要在借鉴的基础上再创新。可将法人分为社团法人和财团法人两个基本类型（这里的社团法人与民法通则中的社会团体法人不是一个概念），同时明确公法人等特别法人类型。社团法人以人的集合为成立基础，具体包括民法通则中的企业法人、事业单位法人和社会团体法人，增加合作社法人等；财团法人以捐助财产为成立基础，主要包括各类基金会等（也可以命名为目前草案稿中的捐赠法人）；公法人是一种特别的法人类型，主要从事国家行政管理活动，依照法律或行政决定成立。社团法人、财团法人（或捐赠法人）、公法人，成为法人分类的第一个层次，三类形态是平行的。

    第二层次是对法人具体组织形态及争议较多的社团法人进行再分类。分类以是否具有营利性为标准，财团法人以公益为目的，公法人以行政管理为目的，不必二次分类。社团法人中以营利为目的，如有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等，划为营利性社团法人；社团法人中以公益为目的，如公益性事业单位、行业协会及服务类中介机构等，划为公益性社团法人；既有公益性也有营利性的农民专业合作社，划为中间性社团法人，社区性合作社即农村集体经济组织、代行农村集体资产经营管理职能的村民委员会等，作为中间性社团法人中的其他两类形态。

    有观点认为，财团法人（指基金会及慈善组织等）与社团法人的区别日趋模糊，区分的法律意义日趋衰微，理由是财团法人中有人的参与，社团法人中亦有大量财产，无法分清，故不宜用此概念。社团法人与财团法人的区别，如果纠结在社团法人中也有财产，财团法人中也有人上，就把问题表象化了。两者的明显区别在于：一是社团法人中的人指股东、会员、成员，并享有相关权利，没有股东、会员、成员，社团法人就不复存在；财团法人中的人只是管理人员，人员更迭不会影响法人的存在。二是社团法人有营利、半营利半公益、纯公益三种类型之分；财团法人专做公益，只有一种情形。三是社团法人做公益，在我国主要是行业协会、服务类中介机构等，主要靠人的服务；财团法人做公益，主要靠捐赠财产。当然，最根本的区别，还要回到人的集合与财产的集合的区别上。

    总之，无论从我国法人制度的发展还是国外法人制度的演变看，法人制度都带有强烈的实践性、开放性和包容性。法人制度需要能够容纳不断出现的新的民商事主体，否则将会压抑社会经济发展的活力和生机。如果某类组织有存在资格、活动资格和经营资格等，但无法取得法人资格，这是令人费解的事情。科学的法人制度设计，应是适应全面深化改革和社会经济发展需求的包容性强的法人制度。

    （本文作者为全国人大常委会委员、全国人大农业与农村委员会副主任委员）