武汉市人大：守住基本生态控制“红线”

    2013年，武汉市制定了《都市发展区1:2000基本生态控制线规划》，圈定市域1814平方公里为生态保护范围，其中1566平方公里为生态底线区，在武汉市的版图上划出了一道不可触及的“红线”。

    接下来的三年里，各方利益诉求围绕着调整程序、准入门槛以及补偿机制等方面的博弈，不断地冲击着这道“红线”。正是在这样的背景下，武汉市人大常委会开始着手制定《武汉市基本生态控制线管理条例》，试图以一道法制屏障获取城市生态文明的长治久安。

    这一条例制定的初心，起始于一次保护与发展之间的博弈。

    2014年8月，深圳某公司拟在武汉兴建一个投资额160亿元的项目，需占用生态底线区面积300亩，武汉市政府就能否调整规划向人大报告。武汉市人大常委会主任会议认为，“控规实施仅一年就进行调整会影响规划的严肃性和权威性，建议暂不调整。”据此，市政府决定对项目重新论证并另行选址。之后，决策者们则在冷静地思考：保护与发展之间究竟该寻求一种怎样的平衡？

    “放在任何一个地区，像这种过百亿元的重大项目对经济发展所带来的刺激和辐射效能都是不可估量的。”在一位不愿透露姓名的官员看来，人大的意见显然让当地“丢掉了一块巨大的蛋糕”。

    事实上，这位官员的想法并非个例。控规出台后，蔡甸区政府就提出“辖区内生态控制线的划定没有充分考虑该区的历史现状和实际，划定的底线区面积过大，达到142.9平方公里，占生态控制范围总面积的82.9%，要求调整规划。”

    而包括东西湖、汉阳、洪山、江夏、黄陂等区在内，全市要求调整规划的具有一定规模的生态区域多达10个。显而易见，这些诉求的背后，折射出的是在GDP指标巨大压力下，地方政府对生态“红线”影响所表现出的焦虑与不安。

    一边是生态资源保护的刻不容缓，另一边是地区经济发展的迫切需求，面对双重压力，武汉市人大常委会开始了《武汉市基本生态控制线管理条例（草案）》的起草工作，基本生态控制线的划定与调整正是其核心内容之一。

    “考虑到地方经济发展的实际诉求，我们设计了一套堪称‘史上最严格’的调整程序。”武汉市人大法制委员会副主任委员程一方介绍说，条例第十六条规定，调整基本生态控制线应当遵循包括网上公示、公开征求意见、可行性论证、环境风险评估、主管部门审查、专题报告、方案编制等十余道程序，其中，涉及生态底线区调整的方案必须提请市人大常委会审议。

    “从某种角度上看，这套最严格的程序能够让地方政府在触碰红线的项目上‘知难而退’，从而选择更符合生态文明理念的项目。”程一方坦言，通过这种取舍改变牺牲生态环境换取GDP的发展思路，这正是条例蕴含的立法精髓之所在。

    在《武汉市基本生态控制线管理条例（草案）》的两次审议中，不同观点之间的角逐体现得尤为明显。但随着审议的逐步深入，条例草案也在各方不断地取舍与妥协中迈向共识。

    在所有的观点碰撞中，围绕有关“生态底线区项目准入”的第十八条最为激烈。该条款规定，在生态底线区内有五大类项目允许建设，分别是“以生态保护、景观绿化为主的公园及其必要的配套设施，自然保护区、风景名胜区内必要的配套设施”“符合规划要求的农业生产和农村生活、服务设施，乡村旅游设施”“对区域具有系统性影响的道路交通设施和市政公用设施”“生态修复、应急抢险救灾设施”“国家标准对项目选址有特殊要求的建设项目”。

    早在2013年，武汉市人大常委会作出了关于加强武汉市基本生态控制线规划实施决定。其中涉及项目准入制度的第二条明确提出：“生态底线区实施最严格的生态保护制度，确因国家、省、市重大项目建设需要或者上位规划调整，需对生态底线区进行调整的，应事先报市人大常委会审议。”

    正是因为该决定中的这一表述，引发了对条例第十八条存在合理性的质疑之声。审议中，有观点认为，条例第十八条所规定的五类项目准入无须经过人大审议，这是对原决定框架的一种突破，会影响人大作出决定的权威性和严肃性。而市人大常委会法规工作室主任刘诗华则认为，这一顾虑实际上混淆了调整程序和准入门槛的区别。

    “首先应该明确的一点是，生态底线区并不等于无人区，最严格的保护制度绝不是拒绝所有的项目。”刘诗华解释道，条例第十八条规定中的五类项目准入，正是为底线区项目设置的“高门槛”，属于规划审批的范畴。确需进入底线区而又不属于这五类的其他项目，则可以通过调整生态控制线来实现，前提则是走人大审议的程序，因此两者并不矛盾。

    有委员提出，既然重点项目通过走程序调整基本生态控制线也可以进入底线区，那何不直接将其列入条例第十八条呢？对此，刘诗华认为，严程序、高门槛、占补平衡是条例的立法核心，若将省市重点项目直接纳入其中，无疑是自降门槛。“毕竟在大保护优于大开发的发展理念下，我们强调的是普遍禁止下的个别调整。”

    立法确立基本生态控制“红线”，一个重要目的就是要确保保护与发展两者都能在可接受的规范准则之内寻求最大公平。

    “汉新欧国际综合物流园区一期核心区有3605亩用地位于底线区内，二期和三期拓展区更是全部在底线区内。如果按照底线区项目准入的要求搬迁，那么将意味着我们前期已投入的数千万资金全都打了水漂。”基本生态控制线规划制定后，东西湖区政府一位分管招商引资的官员曾不无懊恼地表示。

    然而，因底线区规划而作出牺牲的并不只有区政府，在一些位于生态绿楔内的村庄里，由于大部分处在生态底线区内，缺乏还建用地，导致一些村民结婚、分户都无法建房，生活受到严重影响，意见很大。

    对此，程一方认为，要想真正将基本生态控制线落到实处，当务之急是生态补偿机制要跟上。他指出，在立法调研过程中，一些区特别是新城区反映，因生态保护需要，一些项目不能引进，甚至已经批复的项目需要调整，有些既有项目需要搬迁处置。还有的村过去为了城市的基础设施建设被征用了大量土地，现在为了生态保护而自身发展受限，这对于生态控制线内的村、街（乡镇）来讲，既是一种牺牲，也是对城市的贡献，因此应当得到应有的补偿。

    事实上，党的十八大报告早就明确提出要求，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度，是建设生态文明的重要制度保障。因此，条例规定，按照政府引导、市场推进和社会参与的原则，建立生态补偿机制，对承担生态保护责任导致合法权益受到损失的单位和个人给予补偿，而具体办法则由市政府另行制定。

    “目前，市发改委已经展开调研，研究财政补贴、转移支付、中心城区补偿新城区等措施，试图探索多元化生态补偿方式和建立补偿标准体系。”刘诗华说，“毕竟，不能因为中心城区想要蓝天白云，就捆住新城区发展的手脚。”