进一步加强和改进地方立法工作

    第二十二次全国地方立法研讨会就要闭幕了。根据安排，我对会议作个小结。

    一、会议的基本情况

    这次会议深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，深入探讨当前和今后一个时期的地方立法工作。李建国副委员长出席会议并作重要讲话，强调要坚持党对立法工作的领导，努力提高地方立法质量，进一步落实赋予设区的市地方立法权工作，不断加强和改进备案审查工作，努力将地方立法工作提高到一个新水平。

    会议共收到交流论文87篇，有8个省、直辖市和设区的市的同志作了大会交流发言。会议分9个小组进行了讨论，各小组还选派代表对本小组讨论情况作了总结交流。大家结合学习领会李建国副委员长重要讲话精神，紧扣会议主题，联系本地实际，对加强和改进地方立法工作的思路和举措作了热烈讨论、广泛交流。

    大家一致认为，李建国副委员长的讲话，通篇贯彻习近平总书记关于法治建设和立法工作的重要论述精神，适应当前立法工作面临的新形势新任务，抓住地方立法工作关注的重点问题进行阐述，既有战略部署和原则要求，又有具体思路、方案和举措，具有很强的政治性、思想性、实践性，对于我们落实全国人大常委会党组和张德江委员长要求，进一步加强和改进地方立法工作，具有重要的指导意义。

    大家特别提到，讲话立足立法工作必须坚持的基本原则和遵循的客观规律，就新形势下坚持党对立法工作的领导作了全面深刻的阐述，并将贯彻落实党中央关于加强党领导立法工作的意见，作为贯穿全部讲话的一条主线和红线，高屋建瓴，深入浅出，使我们进一步深化了对这一重大问题的认识。

    大家纷纷表示，要按照讲话要求，切实增强坚持党对立法工作领导的政治自觉，认真贯彻落实党的重大决策部署，不断建立健全党领导立法工作的体制机制，自觉增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，始终坚持立法的正确政治方向；要紧紧围绕提高地方立法质量这一关键，坚持依法立法，坚持人民主体地位，努力突出地方特色，立高质量的法，立改革发展管用的法，立人民群众拥护的法。要进一步深入贯彻实施修改后的立法法，积极推进赋予设区的市地方立法权工作，加强立法机构和队伍建设，尽快将中央提出的任务举措落实到位；要不断深化对备案审查这一宪法监督制度重要性的认识，以高度负责的态度和精神，在创新和细化工作机制上下功夫，加强和改进备案审查工作，完善备案审查制度机制，提高备案审查能力和实效，切实维护法制统一。

    大家反映，这次研讨会及时总结贯彻实施立法法经验，突出问题导向，进一步凝聚了共识、明确了任务，为做好地方立法工作指明了方向，取得了丰硕成果。大家提出，回去后要及时向常委会党组和主任会议汇报李建国副委员长重要讲话和本次会议精神，认真组织学习和贯彻落实，积极作为，勇于担当，努力将地方立法工作提高到一个新水平。

    二、各地在立法工作中的好经验好做法

    从会议交流和讨论情况看，各地地方立法工作取得了新进展，积累了不少好经验。

    一是，不断加强党对立法工作的领导。各地认真贯彻落实党中央关于加强党领导立法工作的意见，将党的领导贯穿到立法工作全过程。有的地方党委注重加强对立法工作的领导，每年都确定几部法规列入党委工作要点，分别进行督查，以推动落实。有的地方紧紧围绕中央和同级党委的重大决策部署，始终坚持正确的政治方向，从当地实际出发，开展立法工作。有的地方探索完善党领导立法工作制度规范，明确向党委请示报告地方立法重大事项范围，规范人大常委会党组向党委请示报告立法重大事项工作程序。有的地方充分发挥人大常委会党组作用，制定党组工作规则，明确工作范围与程序。

    二是，注重发挥立法的引领和推动作用。各地认真贯彻落实立法法的规定，正确处理立法与改革的关系，实现立法和改革决策相衔接，为落实党的重大改革决策部署提供制度支撑。有的地方在编制立法规划计划时紧紧围绕中央和地方经济社会发展和改革事项，突出重点领域立法。有的地方探索开展协作立法，特别是在大气污染防治、水资源保护等涉及环境保护和生态改善方面，相邻的不同地方先共同协商治理原则、有关标准及法律责任，再分别完成相关立法程序。有的地方突出深化改革，注重创新，通过立法改革行政审批制度，培育市场化、法治化的营商环境。有的地方突出本地特色，加强自主创新、大扶贫、大数据等重点项目立法，为改革提供法规依据。

    三是，注重发挥人大在立法中的主导作用。各地认真谋划立法工作机制创新，不断加强在立法工作中的组织协调，积极发挥人大在立法工作中的主导作用。有的地方不断完善立项、起草、审议、表决、报批、公布、备案等不同环节的工作机制，为发挥主导作用提供保障。有的地方通过主导年度立法计划编制，变“等米下锅”为“点菜上桌”，把握法规立项和法案起草主导权。有的地方建立“立项通知书”机制，向起草部门明确起草重点和要求，规范起草标准。有的地方建立立法联席会议制度，对立法工作实施全程“领跑”。有的地方发挥代表和常委会组成人员的主体作用，把代表联系群众、发挥代表专业特长、发挥多层级代表作用与创新工作机制结合起来，把完善常委会会议制度、审议制度与创新工作机制结合起来，把发挥法制委、常委会法工委和专门委员会的作用结合起来。有的地方完善人大和政府、常委会法工委和政府法制办的沟通机制，推动政府在立法中发挥重要作用。

    四是，深入推进科学立法、民主立法。各地以提高立法质量为抓手，推动科学立法、民主立法不断取得新进展。有的地方在立法中注重探索和把握立法规律，提高法规的可执行性和可操作性。有的地方充分发挥立法工作者、实际工作者、专家学者和广大人民群众的聪明才智，加强立法预测和前瞻。有的地方针对专家参与立法工作的现状和存在的问题，探索完善专家参与立法体制机制的对策建议。有的地方把立法调研作为实现科学立法、民主立法的基本功，不断完善调研制度，加强调研工作。有的地方建立健全法规立项及重要制度和利益调整事项的论证咨询机制，完善法规审议表决机制，建立重要条款单独表决、“两审三通过”、隔次审议等制度。有的地方建立健全基层立法联系点制度，努力发掘培育其特点与功能，提出要在立法工作中将其统筹好、使用好、培植好。有的地方探索建立立法专家顾问制度或立法专家智囊团，充分发挥各方面专家作用。有的地方推动公开选拔专家、律师进立法队伍制度化，提升立法工作队伍专业化素质。

    五是，推动备案审查工作规范化、制度化。有的地方探索工作监督和法律监督相结合的方式，与区县人大常委会联动，开展对政府规范性文件备案审查工作的专项评议，形成内外结合、上下联动的新机制，实现全覆盖。有的地方加强与政府法制部门的沟通协调，坚持适度提前介入，将“问题文件”处理在前，防患于未然。有的地方坚持普遍审查与重点审查相结合，在全面审查的基础上，围绕常委会确定的执法检查内容和专题询问题目，对与之相关的规范性文件进行重点审查。有的地方建立健全报送备案机制、主动审查机制、被动审查机制、督促纠正机制和责任追究机制。有的地方将问题分为合法性、合理性、技术性等几类情形，采取不同的处理方式。有的地方结合地方性法规实施效果，对地方性法规在司法适用和行政适用中存在的问题提出完善对策。有的地方加强备案审查规范化和信息化建设，积极推进建立信息化平台。有的地方加强备案审查机构建设，抓好人员工作培训，努力加强备案审查工作队伍能力建设。

    六是，注重开展立法理论研究。各地注重加强对立法工作中遇到的重大理论问题的研究，及时总结提炼立法经验，为立法工作提供理论指导。近年来，不少地方都成立了地方立法研究会，有的还成立了立法研究所、立法研究中心等机构。比如，广东最近成立了事业单位性质的立法研究所，承担理论研究、人才培养和储备等任务；还创办了专门的地方立法研究刊物，立足本地，面向全国，努力建设成为全国各地立法工作者交流经验、探讨问题、凝聚共识的平台。这是有眼光、有魄力、有意义的战略举措，相信在大家的共同努力下，必将在立法理论研究方面发挥重要作用。

    地方还有很多好的经验做法，值得我们深入总结，这里不再一一列举。利用这个机会，我也简单介绍一下全国人大常委会的立法工作情况。去年广东会议以来，全国人大常委会认真贯彻落实中央重大决策部署，加快国家安全领域立法，落实总体国家安全观，制定了反恐怖主义法、境外非政府组织境内活动管理法、国防交通法，审议了网络安全法草案。弘扬社会主义核心价值观，树立文化自信，制定了国家勋章和国家荣誉称号法，审议了公共文化服务保障法草案、电影产业促进法草案。加快民生领域立法，制定了慈善法、反家庭暴力法，修改了人口与计划生育法。加快环境和生态保护领域立法，修改了大气污染防治法、野生动物保护法。积极推进民法典编纂工作，从国情实际出发，提出先制定民法总则、再对民事法律进行整合的“两步走”工作思路报中央同意，并及时组织成立民法典编纂工作协调小组，组建工作专班，抓紧开展工作，目前常委会已初次审议民法总则草案。坚持立法先行，以打包修改法律、作出授权决定等立法形式，推进立法和改革决策相衔接，一揽子打包修改节约能源法等6部法律和外资企业法等4部法律，作出关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批试行期届满后有关问题的决定等6个授权决定，为推进相关改革提供法律依据。

    大家在讨论交流中还提出了一些问题和建议。比如，有同志认为，设区的市存在立法急于求成、贪大求全以及立法能力不足等问题，应予及时指导；有同志提出，对设区的市立法权限的理解存在分歧和疑惑，建议进一步明确；有同志表示，批准设区的市法规时进行合法性审查的范围和标准不好把握，缺乏退回的程序机制；等等。其中有些问题，我们之前曾经探讨过，也有过初步意见。我们考虑，下一步将这些年来历次全国地方立法研讨会的领导讲话和会议小结统一印发给设区的市，相信对大家会有所帮助。我们还考虑，在适当时候召开设区的市地方立法工作专题会议，集中研究一些大家关注的问题。又如，有不少同志建议，全国人大常委会法工委应通过加大人员培训力度、建立有效机制和平台、规范法律询问答复等方式，加强对地方立法工作的指导和支持。我们考虑，今年年底继续举办好第六期立法法培训班，实现设区的市培训全覆盖，在此基础上，从明年开始，可以举办立法专题培训，覆盖立项、起草、审议等立法全过程，增强培训的针对性和实践性，同时尽量拓宽参训范围，逐步建立起常态化培训机制。再如，有些同志提出，为更好地发挥全国地方立法研讨会这个重要平台的作用，建议尽快将其更名为“全国地方立法座谈会”或者“全国地方立法工作会议”，我们将积极研究，争取提出明确的意见。

    三、深入贯彻落实好本次会议精神

    这里，我就贯彻落实党中央部署要求，贯彻落实本次会议精神，结合全国人大常委会法工委的工作，谈几点认识，供大家参考。

    （一）关于坚持党对立法工作的领导

    坚持党对立法工作的领导，是我国立法工作必须坚持的基本原则，也是必须遵循的客观规律。多年来，全国人大常委会法工委不断增强坚持党对立法工作的领导的思想自觉和行动自觉，增强观大势、谋大局的能力和水平，积极主动、不折不扣地在立法工作中贯彻落实中央决策部署。比如，国家安全法、反恐怖主义法、刑法修正案（九）、立法法等重要法律，政治性强，社会关注度高，在起草、研究修改这些法律案时，我们努力从政治高度、全局角度思考研究问题，提出对策建议。为贯彻落实党中央关于对重特大贪污受贿犯罪规定终身监禁的精神，在刑法修正案（九）修改过程中，经对多个方案反复权衡，提出了采取修改刑法分则的办法，既贯彻了中央精神，又做到了与现有刑罚制度有机结合，实现了立法的政治效果、法律效果和社会效果的统一。与此同时，我们坚持就立法中的重大问题提出建议方案，及时请示常委会党组，由常委会党组向党中央请示报告，并根据中央指示精神对草案进行修改完善。我们有个初步统计，在数量上，自本届以来，以常委会党组名义向中央报送重要立法事项的请示达18件，平均每年5件，这在历届中是最多的。在时间上，有的是一审之前请示，有的是二审或者三审之后、通过之前请示，有的则是在大会审议过程中请示，视提请审议的机关或需要请示的事项而定。在频次上，一般请示一次，也有的请示两次，比如立法法修改、境外非政府组织境内活动管理法等。当然，并不是每一件法律案都请示，主要是列入中央政治局常委会年度工作要点的法律案，以及属于立法中重大问题的事项。对此，大家可以深入学习领会中央关于加强党领导立法工作的意见精神，结合立法工作实际加以把握。

    在立法工作中，坚持党的领导与发挥立法的引领推动作用、发挥人大及其常委会的主导作用在本质上是一致的。只有坚持党对立法工作的领导，才能坚持立法先行，做到立法决策与改革决策相衔接，充分发挥立法的引领推动作用；只有充分发挥立法的引领推动作用，才能保证党的各项重大决策部署通过法定程序成为国家意志，成为全社会一体遵循的法律规则，牢牢巩固党总揽全局、协调各方的领导核心地位。只有坚持党对立法工作的领导，发挥人大及其常委会的立法主导作用才有坚强的依靠和充足的底气，从而高效地进行立法沟通协调，有效地推进立法进程；只有发挥人大及其常委会的立法主导作用，党领导立法工作才有重要的路径和有效的抓手，从而确保立法工作充分体现党的主张、反映人民意志、得到人民拥护。党的十八大以来，党中央关于改革的许多重大决策部署，都注重发挥人大及其常委会的重要作用，通过立法工作来落实，坚持在法治框架内推进改革。比如，2012年12月28日全国人大常委会通过的《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》于2015年12月27日到期。这也是第一件到期的授权决定。及时总结评估实施情况，妥善安排后续工作，对依法推进改革成果的复制推广具有重要意义。我们从2015年年初就开始谋划，提前建议常委会办公厅向国务院办公厅发函，请国务院做好提出有关报告和处理建议的准备工作，去年12月常委会会议听取了有关实施情况的报告并作出新的决定。这是坚持在党的领导下发挥立法引领推动作用和人大主导作用的鲜明体现。

    （二）关于准确把握设区的市立法权限

    立法法对设区的市的立法权限作了明确规定，即设区的市“根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。这里，立法法对设区的市立法规定了三条应遵循的原则要求：第一，立法要根据本市的具体情况和实际需要进行。大家不要小看这条要求，这不是虚的，而是实实在在的要求。这实际上是要求地方立法要始终立足本地实际，遵循发展规律，不要搞攀比，不要相互照抄照搬。第二，不得与上位法相抵触。这点大家都比较清楚，在立法实践中也比较注意遵循。第三，立法权限的范围是“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个方面。对这一条，大家的疑问和困惑多，觉得不好把握。对此，我在去年的全国地方立法研讨会上作了一些回应。去年年底以来，中央和国务院相继出台了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》和《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，对城市管理的范围作了明确界定。文件明确，城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等，具体实施范围包括：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作；市、县政府依法确定的，与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。根据文件精神，出于城市管理需要而延伸的吸引社会力量和社会资本参与城市管理，建立健全市、区（县）、街道（乡镇）、社区管理网络，推动发挥社区作用，动员公众参与，提高市民文明意识等相关举措，也属于城市管理范畴，涉及的这些领域都是立法法规定的设区的市可以制定地方性法规的范畴。不久前，国务院又出台了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，意见明确划分了中央财政事权、地方财政事权和中央与地方共同财政事权，对不同的事权范围规定了不同的责任承担。我们要在吃透上述文件精神基础上，严格遵循立法法的规定，坚持在立法权限范围内确定什么法能立、什么法不能立，科学确定立法项目，而不能定指标、画框框。对遇到确实可能超越地方立法权限的问题，要向地方党委汇报清楚，必要时可与省、自治区沟通，取得指导；仍不清楚的，还可以通过省级人大常委会同全国人大常委会法工委沟通。

    （三）关于提高立法质量

    提高立法质量，要坚持从实际出发，这既是立法遵循客观规律的要求，也是立法法的明确规定。实践是法律的基础，法律是实践经验的总结和升华。脱离国情和实际、背离规律的立法，只能是空中楼阁、纸上谈兵。在立法工作中，要始终把改革发展实践作为立法基础，紧紧围绕奋斗目标和任务要求，深入分析立法需求和现实情况，努力提出科学的建议方案，确保立法能够站得住、行得通、真管用。比如，在大气污染防治法修订过程中，我们力求处理好环境保护与经济发展的关系，在制度设计上，既有强制性规定，加大处罚力度，又注重发挥正向激励机制作用，通过鼓励倡导实现规范的目标。特别是针对秸秆焚烧屡禁不止的现状，确立了疏堵结合、以疏为主的原则，在鼓励、倡导和支持对秸秆进行肥料化、饲料化、能源化等综合利用的基础上，划定区域实行禁烧。又如，在反家庭暴力法、慈善法制定过程中，我们注重在法律中发挥道德的价值引导和教化作用，大力弘扬社会主义核心价值观和中华民族传统美德，实现了法律引领倡导和解决社会问题的有效结合。

    去年以来，为提高立法质量，使法律更“接地气”，我们努力发挥地方立法联系点作用。湖北襄阳市、江西景德镇市、甘肃临洮县、上海虹桥街道等4个法工委基层立法联系点，都已按工作规则运行，取得明显成效。各联系点加强组织领导，组建工作队伍，建立工作机制和制度规范，积极推进工作。截至今年7月，已将2016年立法工作计划和12件（次）法律草案向4个基层立法联系点征求意见。各联系点认真组织开展对相关法律草案的研究讨论，将征集到的“第一手”意见和建议原汁原味地提供给我们，为修改完善相关法律草案提供有益帮助。我们还于今年选派了几位年轻干部到基层立法联系点挂职，使其在实践中磨练提升、增长才干。下一步还将在立法联系点开展蹲点调研工作。我们的目标是，把立法联系点打造成为国家立法工作“接地气”的直通车、重点立法“解剖麻雀”的典型样本、培养锻炼干部的重要基地。

    （四）关于立法工作队伍的素质与能力

    提高立法质量，归根到底，要靠人来实现，需要合格立法人来保障。张德江委员长强调指出，要适应立法工作需要，大力加强立法工作队伍的正规化、专业化、职业化建设。李建国副委员长也在讲话中提出了明确要求。立法工作是政治性、专业性、理论性、实践性都很强的工作。我体会，当合格立法人，做好立法工作，要在以下方面下功夫：

    一是，要着力提高思想境界。这是做好立法工作的认识基础。习近平总书记多次强调，立法是国家重要的政治活动，是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作，是法治建设的源头环节。我体会，首先要从思想上加深对立法工作的认识，核心就是怎么看待立法事业的问题。“小智治事、中智用人、大智立法。”立法本质上就是建章立制，既为国家和社会生活订章程，又为严格执法、公正司法、全民守法立规矩，是全面依法治国的前提和基础。作为立法人，使命光荣，责任重大，要坚定信仰，执著追求，甘当苦力，献身立法。要始终把立法工作放到党和国家工作大局中去思考和谋划，努力做到“身在兵位，胸为帅谋”，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，深刻领会把握中央精神，及时贯彻落实到立法工作中。要自觉尊崇宪法，敬畏法律、敬畏历史、敬畏人民，增强从事立法工作的责任感、使命感和自豪感，不能仅仅简单地把立法当成一份工作，而要当成一项事业来终身追求、奋斗不息。唯有具备这种宽广的思路和境界，才能无怨无悔全身心地投入到立法事业。

    二是，要着力培养奉献精神。这是做好立法工作的精神动力。习总书记曾告诫：“我认为认认真真地当好共产党的官是很辛苦的。我也没有听到哪一个称职的领导人说过当官真舒服。”我体会，在人大机关工作的党员干部特别是在从事立法工作的立法人，更需要一种奉献精神，要有既能吃苦又能吃亏、既能受累又能受气的胸襟、肚量和心态，既能默默无闻做事，又能不计名利勇于担当。只有这样，才能具备坐得住“冷板凳”、把“冷板凳”坐热的本事和精神；才能高标准、严要求，培育严谨认真的态度。立法工作是个苦力活，需要有一批具有奉献精神、甘于吃苦吃亏的人来无私付出，正所谓“我不下地狱谁下地狱”。只有甘于奉献，才会有志存高远的追求、心无旁骛的定力、心系天下的气度，从事立法工作才会有底气、勇气、志气；才能做到甘居幕后、甘为人梯、不计名利，当个无名英雄，为人大及其常委会当好参谋助手，提供服务保障。当一名立法人，是很需要这样一种胸怀和品格的。

    三是，要着力培养严谨认真的态度。这是做好立法工作的基本要求。毛泽东同志讲过，世界上的事就怕“认真”二字，共产党人就最讲“认真”二字。法是给国家和社会立规矩的，立法关系国家长远利益，来不得半点马虎，必须认真、认真再认真。“慎易以避难，敬细以远大。”对立法中涉及的重大问题必须深入调查研究，反复比较分析，勤于思考，勇于较真，不怕麻烦，大到制度设计是否符合规律、符合实际，能否执行、操作；小到一个法条、一个表述、一个标点，都要反复拿捏、字字掂量。要坚持高标准严要求，坚持“取法乎上”，既要定法条，更要明法意。对于自己出手的东西，无论是法律法规还是文件文稿，都要经得起拷问，经得住推敲。要敢于担当、敢于坚持原则，顶住压力、保持定力，自觉抵制立法工作中的部门化倾向和地方保护主义，做到一丝不苟、精益求精，努力使通过的每一部法律法规、经办的每一项工作都成为精品。

    四是，要着力提高业务能力水平。

    这是做好立法工作的看家本领。立法是在搞科学，要大力加强法律业务学习，提升专业水准。立法与执法、司法以及法律理论研究的视角都不同，它比理论研究更加接近实际，又比司法实践更接近理论，立法工作对能力水平的要求更高。“非学无以广才，非志无以成学。”立法人既要是通才，又要具备法律专长，能做到各方面都拿得起来很不容易，需要下苦功夫。首先要注重明确思路。无论是起草、修改法律草案，还是开展其他重点工作，都要明确工作思路和方针，力求方向不出差错，工作“不翻烧饼”。其次要着力抓准问题。对法律案中涉及重大制度设计或利益格局调整的核心问题、深刻影响部门权力责任和公民权利义务的关键问题、可能引发国内外广泛关注的敏感问题，下大气力和苦功夫，组织力量集中攻关。再次要善于提出方案。重大问题要取得各方面的基本共识，既坚持原则，又以理服人。提出解决问题的方案，要“瞻前顾后”“照应左右”确保制度设计和法规条文有坚实的政策、实践和共识基础。最后要紧跟时代潮流。适应社会日新月异的变化，加强终身学习，加快知识更新，加强实践锻炼，使专业素养和工作能力跟上时代节拍。注重理论与实践相结合，向书本学，向身边的同志和一线干部群众学，多总结，勤思考，不断在学习实践中锻炼成长，在学习实践中总结提高，切实提升遵循规律、发扬民主、协调沟通、凝聚共识的能力，尽快成长为本地方乃至全国的立法工作骨干人才、领军人才。

    （此文为全国人大常委会委员、全国人大常委会法制工作委员会主任李适时在2016年9月9日第二十二次全国地方立法研讨会上的讲话摘要）