应对“银发浪潮”，人大监督再发力

    处在社会转型、经济转轨时期的中国正迎来“银发浪潮”。截至2014年年底，我国60岁以上老年人口有2.12亿，占人口总数的15.5％。其中，65岁以上老年人口1.37亿。预计2020年，我国老年人口将达到2.43亿。

    如何化解人口老龄化所带来的社会发展压力，为即将到来的严峻考验做好充分准备？2015年,全国人大常委会开展了老年人权益保障法执法检查，并在年底举行的十二届全国人大常委会第十八次会议上听取了执法检查报告，同时进行了分组审议。

    前不久，受国务院委托，民政部部长、全国老龄工作委员会办公室主任李立国向十二届全国人大常委会第二十二次会议作了《国务院关于研究处理老年人权益保障法执法检查报告及审议意见情况的反馈报告》。

    李立国表示，半年多来，经过各有关部门和单位共同努力，执法检查报告和审议意见提出的问题和建议，多数已取得了进展或启动了相关工作。下一步，将继续抓好落实，在制定和实施“十三五”相关专项规划的进程中，进一步完善配套政策、推动解决重点难点问题。

监督与反馈：人大与政府良性互动

    在我国老龄化快速发展进程中，少子无子家庭剧增，空巢、失能、高龄、贫困等多种现象叠加，各种老龄问题短期内同步呈现，给经济社会发展带来严重挑战。

    可以说，全国人大常委会开展的一系列监督工作，是在我国实施应对人口老龄化战略和“十三五”规划大背景下进行的。

    2015年下半年，全国人大常委会开展了老年人权益保障法执法检查。张德江委员长高度重视，专门作出批示。9月至10月，王胜俊、沈跃跃、张宝文、陈竺四位副委员长分别带队，赴山东、贵州、北京、湖南、广东、山西等省（市）开展执法检查，同时委托其他25个省（区、市）人大常委会对本省（区、市）老年人权益保障法实施情况进行自查，执法检查做到全覆盖。

    12月22日，十二届全国人大常委会第十八次会议听取了王胜俊副委员长代表执法检查组所作的报告，12月25日进行了分组审议。

    今年5月至7月，全国人大内司委主任委员马马文、副主任委员秦光荣先后到6个部委、3个省（区、市）调研，了解执法检查报告和审议意见落实情况。

    “今天，全国人大常委会第二十二次会议又专门听取国务院研究处理执法检查报告和审议意见情况的反馈报告。”李立国说，这一系列的举措，对各地区、各部门进一步落实老年人权益保障法起到了重要的推动作用。

    “从执法检查到现在听取反馈报告，实际上是人大常委会和国务院连续进行的良性互动。”郑功成委员对这一过程评价称，一年来，围绕老年人权益保障法的贯彻落实，人大常委会与政府部门都是基于一个共同目的，就是如何科学、有效地应对人口老龄化、如何满足老年人的养老服务需求，让国家的公共投入实现最大的效益。郑功成希望这样的形式能够常态化，在执法检查前、执法检查中和执法检查后进行连续不断地良性互动，提高监督效果。

    在王胜俊副委员长看来，积极应对人口老龄化，依法保障老年人合法权益是一项长期复杂的系统工程，一两次执法检查，一两次工作推动，不可能解决人口老龄化、老年人权益保障中存在的所有突出问题，需要做长远打算，加强科学谋划，注重统筹协调，进一步突出工作重点，抓好整体推进。

顶层设计应立足中国国情

    养老问题是个长期复杂的社会问题，不能靠救济式的应急方式解决。加强顶层设计，从制度上解决问题，这是“总开关”，也是“总阀门”，必须高度重视起来。因此，近年来，加强应对人口老龄化“顶层设计”频频被中央高层提及。

    今年2月，习近平总书记对加强老龄工作专门作出重要指示，强调要立足当前、着眼长远，加强顶层设计，完善生育、就业、养老等重大政策和制度，做到及时应对、科学应对、综合应对。

    3月，在全国人代会上高票通过的“十三五”规划纲要提出，开展应对人口老龄化行动，加强顶层设计，构建以人口战略、生育政策、就业制度、养老服务、社保体系、健康保障、人才培养、环境支持、社会参与等为支撑的人口老龄化应对体系。

    目前，“全国老龄办正在组织起草《关于进一步加强老龄工作的意见》，通过确立新时期老龄工作方针、完善老龄工作体制机制等措施，对老龄事业发展作出全面安排。”李立国在作反馈报告时表示，有关部门正在加强应对人口老龄化顶层设计。各有关部门和单位认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，积极制定应对人口老龄化战略举措。

    比如，国家发展改革委牵头呈报了《关于科学应对人口老龄化问题的建议报告》，提出了及早应对、科学应对、综合应对人口老龄化的工作建议。

    全国老龄办正抓紧编制《中国老龄事业发展“十三五”规划》，同时全面梳理老年人权益保障法配套文件出台情况并形成清单，协调推动有关部门加快政策创制。

    执法检查以来，甘肃、安徽、上海3个省（市）修订了老年人权益保障法地方性法规，目前共有8个省（区、市）完成了此项工作。李立国说，从今年下半年开始，全国老龄办将会同有关部门，督促各地加快修订完善老年人权益保障法地方性法规和配套文件。

    “人口老龄化是一个现实的社会问题，必须建立一个适应老年人社会的全面规划和综合体系。”对于下一步顶层设计工作的开展，常委会组成人员普遍认为，应从中国国情出发，立足于我国老龄化人口的特殊性需求，探索一条具有中国特色的应对老龄化道路。

    车光铁委员说，随着我国人口老龄化趋势的加剧，老龄事业将成为一项长期战略任务，应充分做好长期应对和统筹发展准备。为此，他建议，应从进一步强化长效和动态保障机制建设入手，切实将老龄事业发展纳入经济社会发展总体规划。“从城乡和区域养老服务事业发展，居家、社区和机构养老服务发展，以及公办和民办养老机构发展等方面，统筹抓好各项措施落实。”

    政策碎片化现象是许多委员都关注到的一个问题。严以新委员说，全国人大内司委在此前的调研中发现，2013年以来，仅中央层面印发的有关促进养老服务业发展的政策文件就达50多件。“从层反映的情况看，文件是越来越多了，但是很多没有落实。”严以新和蔡昉委员均提出，对于今后的养老保障事业要达到什么样的目标，有哪些重要组成，保障网络针对的是哪几种类型的人群等，都需要有一个总体的规划。只有这样，才能推动各项法律、政策的有效落实。

尽快建立稳定的老龄事业投入增长机制

    “老有所养”是中国百姓千百年来追求的幸福生活。近年来，我国的社会保障事业发展步入了“快车道”，取得显著进步，初步形成“保基本、广覆盖、多层次、可持续”的社会保障体系。

    但在去年的执法检查中，全国人大常委会执法检查组仍然发现实践中存在不少问题。比如，城乡居民养老金待遇普遍较低，贫困老年人救助水平有待提高，农村五保老年人分散供养和低保对象补助标准较低；基本医疗保障统筹层次较低，跨省异地就医结算难，大病报销额度有限和社区卫生服务难以满足老年人医疗需求；长期护理保险工作刚刚起步，对失能、独居和高龄老年人进行特殊照护工作的人员严重短缺等。

    针对这些问题，民政部等相关部门从完善养老保险制度和医疗保障体系、统筹救助体系、探索建立长期护理保险制度等方面入手，采取了一系列措施。

    李立国说，财政部、人力资源社会保障部积极推进养老保险制度改革，通过完善职工养老保险个人账户制度、研究制定渐进式延迟退休年龄政策、建立基本养老金合理增长机制等措施，增强制度可持续性。

    2016年，城乡居民医疗保险参保补助标准进一步提高到420元。财政部、人力资源和社会保障部加快推进异地就医医疗费用直接结算，拟于2016年基本实现跨省异地安置退休人员住院费用直接结算，2017年基本实现符合转诊条件的参保人员异地就医住院费用直接结算。财政部、保监会继续鼓励发展补充医疗保险和商业健康保险，完善多层次医疗保障体系。

    民政部、财政部、人力资源和社会保障部、卫生计生委、住房城乡建设部、保监会等部门进一步完善社会救助制度设计，以实现精准救助为目标，多渠道解决困难老年人的基本生存、医疗和住房保障等问题。

    2016年6月，人力资源和社会保障部出台了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，启动了15个城市试点，利用1至2年时间，探索建立适合我国国情的长期护理保险制度政策框架。民政部、财政部、人力资源和社会保障部等部门继续鼓励各地对高龄、失能老年人给予生活和护理补贴；人力资源社会保障部、保监会等部门继续鼓励保险机构发展商业长期护理保险，增强老年人的相关支付能力。

    在审议中，应进一步健全和完善老龄事业资金投入的增长机制成为常委会组成人员的一致共识。

    董中原委员说，基础养老金是养老金的重要组成部分，我国连续多年较大幅度调整企业退休人员基本养老金水平，但城乡居民基础养老金待遇水平普遍偏低，难以保障城乡居民尤其是低收入居民的正常生活。应从建立科学合理的增长机制入手，根据全国和当地的经济水平、财政力量、人口年龄结构及养老金需求情况，建立健全城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准和相应的增长机制。

    “从资金投入整体情况来看，越往基层责任越重、压力越大，但地方财力不足等瓶颈问题短期内确实很难破解。”车光铁委员认为，当前老龄工作投入不足、资源偏少等问题非常突出，这是制约老龄事业健康发展的重要因素。他表示，国家有关部委应尽快建立合理的老龄事业资金投入和稳定的增长机制，进一步拓宽投资渠道，提高资金使用效益，保障各项工作顺利实施。

扭转“小马拉大车”式的机构设置

    “像我们贵州省黔东南州有一个老龄工作委员会办公室，县里就1到3人，有的还是民政局干部兼任的。”罗亮权委员发言时称，现在老龄工作机构不健全，机构性质不统一，有行政的、事业单位的、参公的等等，都设在民政局下面。他表示，老龄机构体制机制不顺，制约了老龄事业的发展。

    全国人大代表、黑龙江省哈尔滨市第四医院老年病科主任高广生也表示，对于老龄工作机构建设上的一些问题，基层反映比较强烈，“有的地方存在主管老龄事务机构职能缺位、老龄工作边缘化或被忽视的情况。时至今日，全国各级老龄工作机构设置和机构性质也不尽统一。”高广生表示，从工作实践来看，这种“小马拉大车”式的机构设置和干部配备，难以履行推进老龄事业发展的职责。同时，老年人权益的保障涉及多个政府职能部门，缺乏明确的职责划分，导致执行机制的缺失及实施保障的空白。

    去年年底，执法检查的结果进一步印证了委员和代表们反映的情况。当时的报告在谈到老年人权益保障法实施中存在的困难和问题时，第一条就提到了应对人口老龄化体制机制不健全问题。报告指出，政府有关部门协调配合不够，尚未有效形成工作合力。老龄工作机构组织协调作用发挥不充分，基层力量薄弱，工作机制运行不畅。

    今年5月，习近平总书记在中共中央政治局第三十二次集体学习时，明确要求完善党委统一领导、政府依法行政、部门密切配合、群团组织积极参与、上下左右协同联动的老龄工作机制，强调，要形成老龄工作大格局。

    为此，李立国在此次报告时表示，下一步，国务院有关部门将结合行政体制改革，协调研究老龄工作机构设置、人员编制、自身建设等方面工作。全国老龄委将进一步完善联络、协调、督查工作制度，进一步发挥好议事协调职能。全国老龄办、民政部将继续指导地方加强老龄工作机构能力建设，完善基层老龄工作组织网络，努力建设一支政治强、业务精、作风实、讲奉献的老龄工作队伍。

    谈到下一步国家将要建立的老龄工作大格局，高广生充满期望，他表示，希望国家进一步加强老龄工作机构建设，从国家到基层，建立统一体制，理顺机构关系，不断强化各级老龄机构的组织和监管职能。同时，建立健全市、县、乡老龄工作机构，配齐配强工作人员，落实工作设施和经费，确保老龄工作在基层得到全面落实。

    （文／本刊记者 张维炜）