谁是养老服务生力军

    统计数据显示，截至2015年年底，我国60周岁以上老年人口已达2.22亿，约占总人口的16.1%。随着老龄化社会到来，养老问题已经成为举国上下高度关注的民生大事。

    应对养老挑战，满足急剧增长的养老服务需求，仅靠政府力量显然不够。就此，包括全国人大代表等在内的社会各界强烈呼吁社会力量广泛参与养老服务市场。2015年,全国人大常委会开展了老年人权益保障法执法检查，并在年底举行的十二届全国人大常委会第十八次会议上对执法检查报告进行了分组审议。执法检查报告和常委会会议审议意见均提出，应全面放开养老服务市场,推动社会力量成为养老服务的生力军。

    2016年8月31日,受国务院委托，民政部部长、全国老龄办主任李立国向十二届全国人大常委会第二十二次会议作关于研究处理老年人权益保障法执法检查报告及审议意见情况的反馈报告时介绍，根据执法检查报告和常委会会议审议意见，各有关部门通过专项支持、推进改革试点、落实优惠政策等措施，积极建设更加公平开放的养老服务市场。

    全国人大代表袁敬华认为，面对迅速增大的养老压力、严峻的老龄化形势，我国在养老机构建设、标准规范、专业培养、公共设施建设等方面都缺少必要的准备。

    社会力量参与养老服务，难在哪里？

    2015年12月22日,十二届全国人大常委会第十八次会议听取了王胜俊副委员长代表执法检查组所作的《关于检查〈中华人民共和国老年人权益保障法〉实施情况的报告》,12月25日进行了分组审议。

    该执法检查报告认为社会力量参与养老事业严重不足。具体而言，民间资本进入养老服务领域与公办养老服务机构在用地、融资、用人、政府补贴等方面缺乏统一、公正、公平政策和平等竞争的社会环境，国家规定的养老机构优惠政策难以落实；政府有关部门对社会力量参与养老服务在市场准入、服务标准、定价机制等方面缺乏积极的政策引导和配套服务，影响社会力量参与养老服务业发展的积极性。对此，该执法检查报告建议全面放开养老服务市场，建立公平、公正、规范的养老服务业准入机制，集聚民间资本，推动社会力量成为养老服务的生力军，并有针对性地开出“药方”，比如要求重点解决民营养老机构在规划、用地、金融等方面的问题。

    全国人大代表袁敬华参加了全国人大常委会关于老年人权益保障法执法检查工作，因而对目前我国老龄化发展面临的形势和存在的问题，有更加深刻、全面的了解。她说，新时期，我国人口老龄化发展不断加快，据世界卫生组织预测，到2050年，我国将有35%的人口超过60岁，成为世界上老龄化最严重的国家。面对迅速增大的养老压力、严峻的老龄化形势，我国在养老机构建设、标准规范、专业培养、公共设施建设等方面都缺少必要的准备。

    她以民办养老机构为例，认为民办养老机构在发展过程中面临诸多制约。一是建设土地成本高。民办养老机构需要的是可持续经营，如果没有国家的鼓励与扶持，获取建设用地这一块就非常困难。相比之下，公办养老机构是免费“拿地”，而民办养老机构取得土地使用权则需支付高额的“出让金”。

    二是民办养老机构融资难。虽然国家有政策，但部门之间缺乏沟通，各说各话。目前，一些省份出台了关于支持民办养老机构拓宽投融资渠道的文件，但大多都是比较宽泛的原则性论述，没有具体操作措施，落实起来非常困难。民办养老机构从银行得到贷款也比较难。各银行均以“养老机构资产属于公共服务型设施，不能进行抵押”，土地性质为“医卫慈善用地”为由不向民办养老机构办理贷款业务，导致民办养老机构大量的优质资产闲置。如果能破解民办养老机构贷款难问题，就能在很大程度上缓解民办养老机构的运营资金压力，使其撬动更多的流动资金，发挥灵活的市场机制作用，持续健康发展。

    三是民办养老机构运营风险高。由于老年人往往身体虚弱、疾病缠身，养老行业也被冠以高风险行业。基于风险和收益的考虑，接收这类老人也往往意味着存在更高的风险。因为一旦老年人在养老院内出现问题，养老院不仅可能要面对家属漫天要价的赔偿，还可能吃上官司。然而，恰恰是风险较高的接收失能、半失能老年人的养老机构才是市场真正所需。因此，建议适时探索开发专门保险、专项基金等方式或形式，用于出现上述问题后的善后处理，以降低养老院的运营风险。

    四是养老机构建设补贴发放不是很合理。政府相关优惠政策较重新建、轻改建，而在城区用地普遍紧张的大环境下，新建补贴因为用地难问题往往“补不出去”。应多支持改扩建、盘活闲置资源，才是兴办养老机构的更有效途径。目前，建设补贴在建设工程建成验收合格后才能到位。如果开工就能到位部分补贴，将大大减轻社会投资人垫付的压力，形成更有效的投资激励。

    此外，公益性民办养老机构一般登记为“民非”单位，在登记时被要求“放弃资产”，也就是首先要求投资者捐赠自己的财产，并放弃合理回报，这在很大程度上影响了民办养老机构投资者的积极性。

    上述诸多因素和难题，正是社会力量顾虑重重，无法深入参与到养老服务市场的原因。

    多措并举，建设更加公平开放的养老服务市场

    为引导和激励社会力量参与养老服务市场，民政部等相关部门出台系列利好政策，多措并举，大力推进养老服务供给侧改革，积极建设更加公平开放的养老服务市场。

    李立国在作报告时介绍，在专项支持政策和措施方面，民政部等10个部门出台了《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》；人民银行等5个部门出台了《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》，推动落实民间资本参与养老服务业在税费、用地等方面的优惠政策，明确了鼓励金融支持养老服务业发展的措施；国家发改委推进实施“健康与养老服务重大工程”，放宽市场准入，发挥土地、金融、人才等支持作用，鼓励社会资本进入养老领域。同时，通过设立“养老服务体系专项建设基金”和财政贴息等方式，促进金融、财政、产业等政策有机结合，引导和支持社会资本建设养老服务设施。

    在推进养老服务领域改革试点方面，民政部、国家发改委等部门推进养老服务业综合改革试点，加快培育社会力量成为发展养老服务业的主体；通过购买服务、股权合作、“互联网+”等方式，支持各类市场主体增加养老服务有效供给；民政部、财政部启动居家和社区养老服务改革试点，支持鼓励社会力量参与社区居家养老服务机构和设施的管理运营；商务部、财政部继续推进养老服务产业试点，带动社会资本持续加大相关产业投入；民政部深化公办养老机构改革，进一步明确职能定位，重点保障经济困难的孤寡、失能、高龄老年人基本养老需求；继续加大“公建民营”试点工作力度，鼓励实行服务外包，拓宽社会力量参与养老服务渠道，改进运行管理机制，提高养老服务质量。

    马瑞文委员认为，现在，国家在政策方面降低了很多领域的准入门槛，鼓励社会力量和民营企业参与进去。

    期待扶持政策“落地生根”

    政策再多、措施再好，关键在于贯彻执行，这样才能发挥作用，真正吸纳和鼓励社会力量参与养老服务。

    李立国介绍，为推动扶持政策的真正“落地”，2016年，国务院有关部门开展了养老服务业发展及“放管服”改革专项督查和调研，着力推动解决养老服务业领域相关优惠政策落实不到位等问题。在全国人大常委会会议分组审议中，一些常委会委员和列席会议的全国人大代表对此颇为关注，普遍赞成抓好落实工作，避免相关政策、措施“雷声大雨点小”，在施行中大打“折扣”。

    马瑞文委员说，现在，国家在政策方面降低了很多领域的准入门槛，鼓励社会力量和民营企业参与进去。但是，今年上半年民间资本投资增长很低。这是什么原因？就是政策不落实，不光是在养老问题上，在其他方面也有这种情况。“民营资本对养老产业还是非常有兴趣的，而且也适合民营资本投资建设和经营。所以，我认为国家相关部门应该高度重视，一定要有大动作，引导和支持民营资本投向养老产业。”

    在袁敬华看来，报告中提到的关于全面放开养老服务市场的各项政策都非常及时，各项措施都非常有利于促进和推动民办养老机构的发展。她希望这些政策能够尽快得到具体细化，部署落实。尤其是“推进养老服务领域改革试点”中的措施，将会极大地调动社会资本的积极性，推动社会力量更充分、更大力度地参与养老机构建设与运行管理，对整个养老服务业发展起到积极的作用。

    （文／本刊记者 李小健）