努力做好慈善法实施工作

    3月16日，十二届全国人民代表大会第四次会议审议通过《中华人民共和国慈善法》（以下简称慈善法），经习近平主席签署主席令予以公布，自2016年9月1日起施行。慈善法界定了以扶贫济困救灾为重点，包括教育、科学、文化、卫生、体育和环保等公益事业在内的调整范围，明确了减免税费、金融支持、购买服务、弘扬慈善文化等促进措施和监督管理措施，规范了慈善组织、慈善募捐、慈善捐赠、慈善信托、慈善财产、慈善服务、信息公开等内容，为慈善事业发展提供了广阔空间，将有力地引领、规范、促进慈善事业发展，是慈善事业发展的一座光辉的里程碑。

    慈善法是我国现代慈善事业发展经验的宝贵结晶，是我国慈善制度建设最新最大的成果。慈善法明确规定：“国务院民政部门主管全国慈善工作，县级以上地方各级人民政府民政部门主管本行政区域内的慈善工作。县级以上人民政府有关部门依据本法和其他有关法律法规，在各自的职责范围内做好有关工作。”这一规定将各级人民政府赋予民政部门的主管职责上升为法定职能，各级民政部门要勇于担当，不辱使命，将组织实施慈善法作为当前和今后一个时期民政工作的头等大事，积极会同有关部门，充分动员社会力量，努力做好慈善法实施工作。

一、落实改革举措

    要实施慈善组织登记认定制度。多年来，以《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等行政法规为基础，我国形成了“归口登记、双重管理、分级负责”的社会组织管理体制，为包括慈善组织在内的社会组织登记管理提供了基本遵循。随着经济社会发展，现行管理体制有些规定已经不适应现代慈善事业发展的要求。慈善法将慈善组织登记认定与现行社会组织登记管理无缝衔接，明确规定：“慈善组织可以采取基金会、社会团体、社会服务机构等组织形式；设立慈善组织，应当向县级以上人民政府民政部门申请登记；本法公布前已经设立的基金会、社会团体、社会服务机构等非营利性组织，可以向其登记的民政部门申请认定为慈善组织。”这一制度设计，降低了慈善组织准入门槛，简化了慈善组织登记程序，有利于激发慈善组织发展活力，增强慈善组织自治服务功能，深化社会组织登记管理制度改革。民政部要协助国务院法制办做好社会组织三个条例修订工作，并完成民办非企业单位向社会服务机构名称概念的转换。要加快制定慈善组织申请认定的具体办法，畅通存量社会组织通向慈善组织的政策渠道，使慈善组织登记认定和监督管理更有遵循、更具可操作性。

    要实行慈善组织年度报告制度。根据社会组织监督管理工作的发展条件，借鉴商事制度改革和一些地方社会组织监管制度改革的经验，慈善法将现行社会组织的年检制度改为年度报告制度，明确规定：“慈善组织应当每年向其登记的民政部门报送年度工作报告和财务会计报告。”这项慈善组织监管制度的重要改革，并不意味放松对慈善组织的监管，而是监管理念和方式发生变化。各级民政部门要依法推动慈善组织执行好年度报告和信息公开制度，积极推行随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”抽查方式。对抽查发现的违法违规行为，要依法依规及时惩处，形成有效震慑，增强慈善组织守法的自觉性。

    要建立公开募捐资格许可制度。慈善法着眼于扩大公开募捐主体范围，建立了慈善组织公开募捐许可制度，明确规定：“慈善组织开展公开募捐，应当取得公开募捐资格。依法登记满二年的慈善组织，可以向其登记的民政部门申请公开募捐资格。慈善组织符合内部治理结构健全、运作规范的条件的，应当发给公开募捐资格证书；法律、行政法规规定自登记之日起可以公开募捐的基金会和社会团体，由民政部门直接发给公开募捐资格证书；不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的，可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作，由该慈善组织开展公开募捐并管理募得款物。”这打破了原有公开募捐资格的限制，将公开募捐权利平等地赋予了各类慈善组织。民政部要协调制定公开募捐资格申请认定的具体办法，确保公开募捐活动广泛依法有序进行。过去，在公开募捐方面已制定地方性法规或政府规章的地方，有关民政部门要积极提请同级人大、政府，依照慈善法规定修订完善相关法规规章。

    要积极发展慈善信托。慈善法着眼于拓宽慈善事业发展途径，设置了慈善信托专章，明确规定慈善信托属于公益信托，民政部门是慈善信托备案管理机构，并将设立慈善信托由信托法规定的批准制度改为备案制度，确定了受托人范围，规定了受托人、监察人义务。民政部要抓紧协调制定慈善信托文件备案、信托监察人管理等具体制度。地方各级民政部门要抓紧制定政策措施，积极开展慈善信托试点工作。支持有条件、有意愿的自然人、法人或者其他组织依法设立慈善信托，开展慈善活动，使这一相比依托慈善组织募集使用资金更简便易行的慈善形式活跃起来、普及开来。

二、激发慈善主体活力

    要完善慈善组织内部治理。按照现代社会组织管理体制要求，慈善法着力规范慈善组织内部治理和行为准则，明确规定：“慈善组织应当根据法律法规以及章程的规定，建立健全内部治理结构，明确决策、执行、监督等方面的职责权限；慈善组织的发起人、主要捐赠人以及管理人员，不得利用其关联关系损害慈善组织、受益人的利益和社会公共利益。”各级民政部门要依托登记管理过程，指导慈善组织依法按照章程开展活动，独立承担法律责任。要推动慈善组织完善内部治理结构，建立健全以章程为核心的内部管理制度，有效发挥决策机构、执行机构和监督机构的职能作用，以完善的决策制度赢得捐赠者和其他参与方的支持，以合理的约束机制保障资金的安全运行，以良好的专业素质保证项目的管理和执行，以可靠的监督制度增进公众的信任。要建立慈善组织负责人任职、约谈、责任追究等管理制度，落实法定代表人离任审计制度，提高慈善组织诚信度和公信力。

    要落实优惠政策和支持条件。经过多年共同努力，我国初步建立了包括公益性捐赠税前扣除和慈善组织所得税减免、进口税收减免等优惠政策制度体系。慈善法在此基础上，专章规定了政府在税收优惠、费用减免、用地保证、金融支持、购买服务等方面的促进措施，并特别规定“国家对开展扶贫济困的慈善活动，实行特殊的优惠政策；企业慈善捐赠支出超过法律规定的准予在计算企业所得税应纳税所得额时当年扣除的部分，允许结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除”，对慈善活动重点和打赢脱贫攻坚战有特殊支持，对民间资本进行大额捐赠有鼓励作用。民政部门要积极协调财税等有关部门落实慈善组织、慈善信托、慈善捐赠税收优惠政策，支持慈善组织更多更好地参与公共服务、提供社会服务。

    要完善褒扬奖励制度和鼓励措施。为广泛动员社会公众参与慈善活动，慈善法在鼓励慈善组织开展慈善活动的同时，明确规定：“城乡社区组织、单位可以在本社区、单位内部开展群众性互助互济活动；慈善组织以外的其他组织可以开展力所能及的慈善活动。”民政部门要将基层群众性慈善活动与城乡基层群众性自治活动、企事业单位民主管理活动相互衔接、良性互动，助推蕴藏在群众中的慈善热情竞相迸发。为激励慈善行为，提升慈善效果，促进更多社会成员投身慈善活动，慈善法规定：“国家建立慈善表彰制度。经受益人同意，捐赠人对其捐赠的慈善项目可以冠名纪念。慈善组织应当对志愿者实名登记，记录志愿者的服务时间、内容、评价等信息。根据志愿者的要求，慈善组织应当无偿、如实出具志愿服务记录证明。”民政部要进一步做好“中华慈善奖”评选表彰工作，结合实施国家勋章和国家荣誉称号法，争取将在慈善事业作出重大贡献、享有崇高声誉的杰出人士，纳入国家勋章和国家荣誉称号授予范围。各级民政部门要推动建立完善的、包括志愿服务在内的慈善行为褒扬奖励制度和鼓励措施，树立和发挥慈善榜样的示范带动作用。

三、规范慈善主体行为

    要实施公开募捐行为规范。慈善募捐包括面向社会公众的公开募捐和面向特定对象的定向募捐。慈善法重点对公开募捐主体、资格、方式及要求作出了规范。对采取传统方式募捐的，要求在其登记的民政部门管辖区域内进行，确有必要在其登记的民政部门管辖区域外进行的，应当报其开展募捐活动所在地的县级以上人民政府民政部门备案。为适应互联网募捐发展实际，发挥其门槛低、传播快、影响大、互动强、效率高的优势，慈善法明确互联网募捐是公开募捐的方式之一，同时规定：“通过互联网开展公开募捐的，应当在国务院民政部门统一或者指定的慈善信息平台发布募捐信息，并可以同时在其网站发布募捐信息；开展公开募捐，应当制定募捐方案，并在开展募捐活动前报慈善组织登记的民政部门备案。”这些规定，既有利于互联网成为慈善募捐的重要途径，又有利于消除社会公众反映强烈的网上任意公开募捐乱象。对于个人在自身面临困难时向社会求助的权利，未纳入慈善法调整范围，可以正当行使。民政部要按照法律规定，协调制定公开募捐资格申请认定程序、募捐方案的备案及信息公开办法和运用互联网募捐的有关规定等具体制度，地方各级民政部门要认真组织实施，确保公开募捐活动依法有序进行。

    要维护捐赠人合法权益。维护捐赠人的合法权益，实质就是发挥捐赠人的主体作用。慈善法规定：“捐赠人可以通过慈善组织捐赠，也可以直接向受益人捐赠；慈善组织接受捐赠，应当向捐赠人开具由财政部门统一监（印）制的捐赠票据。捐赠人要求签订书面捐赠协议的，慈善组织应当与捐赠人签订书面捐赠协议；捐赠人有权查询、复制其捐赠财产管理使用的有关资料。慈善组织违反捐赠协议约定的用途，滥用捐赠财产的，捐赠人有权要求其改正。拒不改正的，捐赠人可以向民政部门投诉、举报或者向人民法院提起诉讼；确需变更捐赠协议约定的捐赠财产用途的，应当征得捐赠人同意。”这些赋权性规定是对捐赠人合法权益的有力保护，有利于优化慈善环境。各级民政部门要督促慈善组织严格落实法律规定，尊重捐赠人参与意愿，保护捐赠人的合法权益，努力营造慈善光荣、奉献可敬的社会氛围。

    要保障慈善财产合法使用。多年来，善款去向不明或被挪用、侵占的事件时有发生，损害了慈善主体的公信力。为保全慈善财产，慈善法规定：“慈善组织的财产应当根据章程和捐赠协议的规定全部用于慈善目的，不得在发起人、捐赠人以及慈善组织成员中分配。”为确保慈善财产不会因保值增值活动而影响到慈善宗旨的实现，慈善法规定：“慈善组织的重大投资方案应当经决策机构组成人员三分之二以上同意。政府资助的财产和捐赠协议约定不得投资的财产，不得用于投资。慈善组织的负责人和工作人员不得在慈善组织投资的企业兼职或者领取报酬。”同时，授权民政部制定慈善组织投资的具体办法。为保证慈善财产最大限度地用于慈善活动支出，慈善法规定了慈善组织开展慈善活动的年度支出比例、相关标准和原则要求。民政部要会同有关部门制定慈善组织投资的具体办法，制定相关慈善组织年度支出和管理费用标准，既保障慈善财产使用效益最大化，也保障慈善组织列支必要的年度管理费用，达到正常运作、可持续发展。

    要促进慈善服务。慈善服务是慈善事业的重要组成部分。慈善法对慈善服务作了定义，突出志愿服务重点，倡导和鼓励慈善组织、其他组织和个人，向社会或者他人提供志愿无偿服务以及其他非营利服务；规范了慈善服务提供方式、服务原则、服务项目、服务标准、志愿者招募登记、培训管理、服务记录、证明出具、购买保险、安全保障等内容，第一次从法律高度引领和支持慈善服务发展。民政部要充分利用慈善法提供的立法空间，配合国务院法制办尽快出台志愿服务条例。各级民政部门要全面实施志愿服务记录制度，指导慈善组织依法出具志愿服务记录证明，支持慈善组织招募、培训志愿者，为志愿者参与慈善服务提供必要条件，让志愿者更有热情、志愿服务更有保障。

    要加强慈善信息公开。阳光是最好的防腐剂。慈善法按照不同主体、不同方式、不同环节，对信息公开作了规定。民政部门要尽快推动建立统一规范的慈善信息平台，方便慈善主体公开信息，方便社会公众了解和监督。要推动建立健全慈善信息统计和发布制度，实现慈善信息统计发布工作机制化、常态化。要建立民政部门与其他部门的慈善信息共享机制，提高服务质量。要制定慈善组织信息公开的具体办法，依法强化慈善组织信息公开义务。要在日常性监管和周期性评估中，检查慈善组织履行信息公开义务的情况。对于那些不报、谎报、漏报信息的慈善组织，要依法查处。