佛堂镇人大：政府如何花钱, 村民说了算

    佛堂镇位于义乌市南部，下辖106个行政村、1个社区，发达的民营经济使得它成为全国25个经济发达镇行政管理体制改革试点之一。

    6月3日上午，报道组一行冒着暴雨乘车赶往这里。站在镇子的入口，环视四周，只见街道两旁是古色古香的民居店铺，青砖、黛瓦、马头墙呈现出典型的徽派建筑风格；街口屹立着一棵古樟树，虽然已有800年的树龄，依然郁郁葱葱、枝叶繁茂。

    谈到近年来人大工作的亮点，佛堂镇的村民和人大的同志都不约而同地提到了正在开展的参与式预算监督改革。

    王卫兵是佛堂镇田心二村的党支部书记，刚进入6月，他就开始忙着为镇里下一年的财政预算编制收集议题。

    在广泛征求村民的意见后，有两项议题列入了王卫兵的备选范围，一个是加强村小学师资力量，另一个是提高村医务室服务水平。王卫兵告诉记者，他打算在9月召开的征询会上向镇政府提出预算要求。

    佛堂镇的参与式预算改革是义乌加强基层人大民主建设的一个样本。义乌市人大常委会副主任丁鼎星告诉记者，这项改革开始于2009年，最大的创新在于将民意纳入预算过程，逐步建立了以全体人大代表、村民民意代表、镇人大财经工作小组、专家顾问团等共同参与的镇人大预算编制审查监督主体。而在2009年之前，镇财政预算的参与主体，主要是政府部门和人大代表。

    “十年前，财政预算主要是政府说了算。现在，不仅是人大代表，包括普通的村民也有了发言权。”王卫兵说。

    据了解，目前，佛堂镇的参与式预算分为四个阶段：第一阶段是前期准备，广泛选取民意代表，召开分线讨论会、民意征询会，初步制订项目预算方案；第二阶段是召开恳谈会，让民意代表与政府对话、协商，参与财政预算草案的编制；第三阶段是人代会审查、表决通过预算草案；第四阶段是会后监督，组织市、镇两级人大代表，对项目工程实施和专项资金落实情况进行监督检查。

    “这项改革的一大特点是，人大从预算报告起草的源头提前介入，确保财政预算的制定充分体现民意、反映民声。”佛堂镇人大主席钱华荣说，每年的8月底开始，在镇人大组织下，通过推选、自愿报名等方式，会从人大代表、政协委员、企事业单位、村民代表等方面确定六十多名民意代表，按照专长分为城乡建设、农业农村、社会事业三条线。

    在镇政府各职能科室初排项目的基础上，镇人大组织民意代表召开分线讨论会、分片征询会，广泛征求对新一年度预算安排的意见和建议，为镇政府编制预算草案提供第一手资料。会后，财经工作小组、专家顾问团、镇财政办根据讨论会、征询会收集的意见和建议结合收入情况编制预算草案。

    随后的“重头戏”是召开恳谈会。会上，民意代表会就预算草案当场提出意见和建议，就相关事项向镇政府领导提出询问，面对面互动，最后由民意代表进行表决，哪些项目同意上，哪些不同意上，或者增减、调整项目，进行无记名投票。镇人大综合民意代表的意见和建议，形成预算草案初审意见，及时反馈给镇政府，由镇政府对预算草案作进一步修改完善。

    民意征询会和民主恳谈会绝非简单地走形式，它们切实推动了预算编制、执行监督的实效。这背后不乏鲜活的例子。

    钱华荣举例称，2014年9月在编制2015年预算时，镇职能科室初排项目时，没有把镇区内的大成河整治项目排进去，但在参与式预算分片征询过程中，城区工作片的王云飞、王强等民意代表提出镇区内大成河的水环境不好，群众关切度高，亟须整治。收到这些建议之后，佛堂镇人大组织参与式预算的财经工作小组和专家顾问成员对该建议进行论证，确定应该增加镇区内河景观整治工程项目，建议2015年预算安排该项目资金920万元。最终，该项目被列入预算报告，并获得镇人代会通过。

    统计显示，通过民意征询会和民主恳谈会，佛堂镇的2013年预算取消项目1个，增加3个项目资金共900万元，核减9个项目资金共2156万元；2014年预算取消项目7个，增加6个，合并14个，核减资金2235万元。

    “即使前期通过了充分的讨论，第二年的镇人代会对财政预算报告的审查丝毫不会有懈怠。”钱华荣说，参与式预算改革之后，镇人大明确要求镇政府对预算草案进行分类细化，特别是基建预算要列出具体的子项目。十年前，佛堂镇的预算报告就是薄薄的“两张纸”，如今的预算报告变成厚厚的“一本账”，有数十页。佛堂镇人大代表张世有说，这表明政府提交的预算报告更完整了、更细化了，村民一看就能懂，“钱袋子”的透明度越来越高了。

    当然，参与式预算能否产生作用，关键要看执行。由于政策等外部因素，难免会有一些预算项目难以执行或执行不到位，因此，每半年，在镇人代会上审查时，对于这类预算项目，镇人大主席团都会组织代表对项目负责人及相关镇政府领导开展质询活动，分析原因，提出整改措施。如预算有变动调整，镇人民政府需要编制预算调整方案，列明调整的原因、项目、数据及有关说明，提交镇人民代表大会批准，以强化预算执行的刚性。

    可以说，佛堂镇的参与式预算监督贯穿了全年，“普通群众和人大代表的充分讨论、集思广益，更好地推动政府将有限的资金用在社会事业发展急需、百姓密切关注的项目上。”金华市人大常委会副秘书长伊福泉评价称,参与式预算监督不但培养了百姓的公共意识，而且增强了预算监督的刚性,有效克服了过去人大对预算和支出的“软约束”，让政府决策更加科学、公开、透明。

    （文／本刊记者 张维炜 李小健）