公共文化服务保障立法：拉开新时期文化立法大幕

    4月25日，公共文化服务保障法草案提请十二届全国人大常委会第二十次会议初审。

    全国人大教科文卫委文化室主任朱兵近日接受本刊记者专访时表示，今年是“十三五”规划实施的开局之年，也是坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，推动我国发展深刻变革的关键时期。作为文化领域的一部基础性法律，公共文化服务保障法草案提请初审，这意味着拉开了新时期加强文化立法的大幕。未来，文化领域的立法将以该法为依据，加快制定和出台其他方面的法律法规，保障广大人民群众普遍享受公共文化服务的权利，促进社会主义文化繁荣发展。

    采访中，朱兵还对公共文化服务保障法草案的起草过程、意义和特点作了详细介绍和梳理。

    记者：文化立法一直备受全社会关注。起草和制定公共文化服务保障法，是出于怎样的考虑？有什么背景？

    朱兵：公共文化作为文化建设的重要组成部分，承担着面向所有人传播和内化社会主义核心价值观、提高公民道德和文化素质的使命和功能。大力发展公共文化，是一个社会文明繁荣昌盛的重要标志。我国要建设社会主义文化强国，实现两个一百年奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦，离不开社会主义核心价值观的深入人心，离不开国民素质的普遍提高，离不开文化的继承与开创能力的整体提升。

    党中央高度重视公共文化服务体系建设。党的十八大将公共文化服务体系建设作为全面建成小康社会的重要内容，对现代公共文化服务体系建设作出了一系列重要部署，确立了公共文化在国家文化建设中的重要地位，明确提出到2020年“公共文化服务体系建成”的战略目标。党的十八届三中全会将构建现代公共文化服务体系，促进基本公共文化服务标准化、均等化作为全面深化改革的重点任务之一。党的十八届四中全会将文化作为立法的重点领域，对建立健全文化法律制度作出部署，并明确提出要制定公共文化服务保障法，促进基本公共文化服务标准化、均等化。党的十八届五中全会通过的“十三五”规划建议对公共文化服务建设作出了进一步安排，要求创新发展方式，以“创新、协调、绿色、开放、共享”的理念引领现代公共文化服务体系建设的方向。这一系列的方针政策，全面绘制了未来一段时期我国现代公共文化服务体系建设的蓝图。

    朱兵主任（左四）与全国人大教科文卫委工作人员一同讨论法律草案条文的修改。（教科文卫委供图）

    今年是“十三五”规划实施的开局之年，也是坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，推动我国发展深刻变革的关键时期。全国人大常委会制定公共文化服务保障法，拉开了新时期加强文化立法的大幕，对促进全面建成小康社会、落实发展新理念具有特殊意义。

    制定公共文化服务保障法，这是本届全国人大常委会组成以来坚决贯彻落实以习近平为总书记的党中央“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局，充分发挥文化在我国综合国力中的重要作用，使之成为推动全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴中国梦的强大力量的一个重大举措；是加强文化立法工作，依法构建现代公共文化服务体系，保障人民基本文化权益，提高文化建设法治化水平的重大举措。

    制定公共文化服务保障法，既是我国文化事业发展中的一件大事、喜事，也是我国文化法律制度建设迈上新台阶的重要标志。

    记者：这部法律的草案说明提到，在起草过程中借鉴了地方立法和国外立法的有益经验，具体是指哪些方面？

    朱兵：在立法调研中，我们发现一些地方已经先行作出探索，出台了相关法规，取得很好效果。2011年9月，广东省人大常委会在全国率先制定了《广东省公共文化服务促进条例》。2012年11月，上海市人大常委会会议通过了《上海市社区公共文化服务规定》。2015年12月，江苏省人大常委会会议也通过了《江苏省公共文化服务促进条例》。

    这些地区的做法，各有千秋，为国家层面开展公共文化服务制度建设和立法提供了实践经验。广东的公共文化服务制度建设最早，保基本全覆盖，尽可能地满足基层各方面民众的文化需求。比如，广东渔民较多，出海打渔往往几个月回不来。在海上，渔民看不了电视、听不了广播，没有文化生活。于是，政府相关部门给每艘船安装广播电视无线接收装置，保障渔民收听收看广播电视节目的基本文化权益，得到了渔民的一致好评。上海是一个大都市，其城市管理的一个突出特点就是以社区建设为主要抓手。上海出台社区公共文化服务地方法规，抓到了点子上。该法规对涉及公共文化服务的事项都作了比较具体和量化的规定，比如，根据常住人口的多少来配建社区文化活动中心，文化中心每周要开放多长时间，文化中心运营管理模式，等等。江苏省公共文化服务促进条例去年刚出台，融入了党的十八大以来中央在公共文化服务体系建设方面的最新精神，而且专门设置“社会参与”一章，鼓励社会力量参与提供公共文化服务。

    草案在起草过程中也吸收了国外的一些立法和实践经验。一些发达国家，如美国、日本、德国等，都非常重视建立相对完备的公共图书馆、博物馆、文化馆等设施，为社会公众提供公共文化服务，在公共文化设施合理布局和功能发挥、把公共文化服务延伸到社区和基层、公共文化服务提供的多元化和管理的社会化以及相关立法等方面，都有一些很好的做法。

    公共文化服务的一个重要原则和目的，就是要服务到老百姓头上。不能只求“高大上”而不接地气，不能认为文化主要是为文化人和知识分子服务的，与普通人民群众没有什么关系。现在，这部法律草案的一个根本宗旨就是保障所有人民群众的基本文化权益，通过提供相对完备的文化设施、文化产品、文化服务，满足人民日益增长的文化需求。比如，草案对广大农村地区、老少边穷地区、城市社区、特殊人群的公共文化服务作了特别规定，在制度建设和顶层设计上把保障每个人的基本文化权益作为出发点。又比如，在设施建设上，草案的一个指导思想就是面向基层提供公共文化服务，强调无论是在城市社区还是农村，公共文化服务都要有支脉和根基，要把文化服务延伸到老百姓的生活中去。比如草案明确规定，地方人民政府应当加强乡镇、街道、村、社区的基层综合性文化服务中心建设，等等。

    记者：经过多年的努力和积累，我国各地建有大量的公共文化服务设施。截至2014年年底，全国共建成县级以上公共图书馆3117个，文化馆3315个，乡镇文化站4万余个，农民体育健身工程42万多个⋯⋯但是，这些设施当中有相当一部分被认为存在“重建设、轻使用”的问题。对此，您怎么看？

    朱兵：公共文化设施是公共文化服务的重要基础和载体，没有相对完备的公共文化设施，公共文化服务提供就失去了主要依托。近几年，我国逐步加大了对公共文化服务体系建设的投入力度，硬件设施得到升级，这对满足人民群众的基本文化需求发挥了重要作用。调研中，我们也发现，一些地方确实对公共文化服务设施的使用不够重视。

    公共文化服务设施是弘扬社会主义核心价值观，传承中华民族优秀文化，传播社会正能量的重要“阵地”和基础载体，是绝对不能放弃和丢掉的。

    要确保社会主义先进文化的引导性和主导性，就必须加强“阵地”建设。在一些边疆地区，公共文化设施不仅为广大群众提供文化服务，还承担着反分裂、反宗教极端势力、反恐怖主义和团结人民的功能，效果十分突出。

    因此，公共文化设施既要建好，也要管好用好，确保其发挥最大作用。

    记者：那么，应该如何发挥好这些设施的作用，提高服务效能？

    朱兵：这是大家普遍关心的问题，法律草案也花了不少笔墨，提出坚持设施建设和服务效能并重的原则，明确将“提高公共文化服务效能”作为“加强公共文化设施建设，完善公共文化服务体系”的一项重要原则写入总则。

    具体说来，草案明确规定各级人民政府应当建立反映公众文化需求的征询反馈制度和公众参与的公共文化服务考核评价制度，并将考核评价结果作为确定补贴或者奖励的依据。规定公共文化设施管理单位应当根据评价结果改进工作，提高服务质量。规定国家推动公共文化设施根据其功能定位建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和公众参与管理。

    在提高设施利用率方面，草案规定基层综合性文化服务中心应当加强资源整合，充分发挥统筹服务功能。要切实改变公共文化条块分割的现状，加强综合统筹功能。“上面千条线，下面一根针”，不能这个部门建个书屋，那个部门设个文化活动室，使资金、力量分散，缺乏有效的功能效应。从这些实际情况看，在基层建立综合性公共文化服务中心是一种积极有效的重要方式。一方面，可以整合资源，发挥财政投入的最大效益；另一方面，也是非常关键的，就是通过多功能的公共文化服务提供，能够起到聚集效应，吸引更多群众参与和使用。在这样一个综合性的文化服务中心，人们既可以了解国家最新政策，也可以看书学习；既可以听广播和看电影电视，也可以聊天和组织活动。

    同时，草案还鼓励和支持公共文化服务和国民教育融合，充分发挥公共文化服务的社会教育功能，提高青少年思想道德和科学文化素质。习近平总书记一直强调要使博物馆的文物“活”起来，要充分发挥博物馆等公共文化设施在传承优秀中华文化中的功能作用。在这方面，法律草案作了强化，明确规定各级地方政府应当加强面向在校学生的公共文化服务，支持学校开展适合在校学生特点的校园文化活动，促进德智体美教育。通过法律制度建立起学校与公共文化服务之间的良性机制，鼓励支持学生们定期到博物馆等文化场所学习，使这些公共文化场所成为学生们的“第二课堂”和人文教育基地。相信随着法律的出台，青少年会有更多机会到公共文化场所学习交流，拓宽视野，提升人文素养。

    记者：公共文化服务主要是面向广大人民群众，法律草案如何保障他们最基本的文化权益，使其共享国家改革发展的成果？比如，由于财力有限，经济发展相对落后的地方，尤其是一些“老少边穷”地区的公共文化服务设施数量非常少，甚至没有。对于这些落后地区的人民群众，如何让他们享受公共文化服务？

    朱兵：让所有人民群众平等地享受基本公共文化服务，是制定这部法律的根本目的。在法律草案总则中，就强调各级政府要坚持公益性、基本性、均等性、便利性原则，公平、普惠地向群众提供公共文化服务。

    对于支持经济发展落后和“老少边穷”地区的公共文化服务体系建设，草案规定：“国家扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的公共文化服务，促进公共文化服务均衡协调发展。”“国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当增加投入，通过转移支付等方式，重点扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区开展基本公共文化服务。”

    为更好地体现公共文化服务的“四性”原则，草案还规定各级人民政府应当根据未成年人、老年人、残疾人和流动人口等群体的特点与需求，积极创造条件，提供相应的公共文化服务。地方各级人民政府应当根据当地实际情况，在人员流动量较大的公共场所和外来务工人员较为集中的区域，配备必要的设施，为公众提供公共文化服务。

    应该说，这部法律草案较好地兼顾了各方面群体享受基本公共文化服务的权益。

    1月1日，山东省少年儿童图书馆在济南开放，这是山东省首家专门面向0—16岁少年儿童和家长的省级公共文化服务设施。图为家长陪着儿童在充满童趣的低幼阅览室阅读。摄影/朱峥

    记者：提供公共文化服务，政府是主体，承担主要职责，但是也需要充分调动社会力量参与。在这方面，草案作出了怎样规定？

    朱兵：既然是公共文化服务，政府理应唱“主角”。随着社会的发展和进步，要满足人民群众的基本文化需求，不断提高公共文化服务水平，需要源源不断地投入资金和加强相关保障。尽管近年来我国加大了对公共文化服务体系建设的资金投入，但与其他社会领域相比，总体上还是偏少，人均文化经费处于较低水平。经费不足，事儿就难办，也很难办好。加大公共文化资金投入，光靠政府不行，要靠全社会的力量，关键是要营造一个有利于社会力量积极参与其间的良好环境，还要建立对投入资金的合理监管机制。在这些方面，政府更要发挥职能作用。

    为此，草案明确规定，要充分发挥社会力量对公共文化建设的作用，提供制度平台和空间，调动全社会的积极性。同时还规定，建立适应社会发展的公共文化设施运营、管理和服务制度，通过鼓励、支持委托社会力量参与运营等多种方式，拓宽公共文化服务的渠道；鼓励各种社会力量参与提供公共文化服务。规定县级以上人民政府应当建立健全公共文化服务资金监督和统计公告制度，确保资金用于公共文化服务，任何单位和个人不得侵占、挪用。各级审计机关依法开展审计工作。

    记者：技术的发展，让许多“不可能”变成了可能。文化是多元的，呈现形式也是多样的。当下，公共文化服务如何与技术深度融合？

    朱兵：现在我们所处的时代，信息技术日新月异，时刻改变着生产生活方式。借助发达的信息技术，可以打破时间、空间限制，让人们更加均等地享受公共文化服务。

    为此，法律草案要求坚持公共文化与科技融合原则，推动运用数字技术、现代信息技术和传播技术，提高公共文化服务水平。

    在具体条文中，法律草案规定国家统筹规划公共数字文化建设，构建标准统一、互联互通的公共数字文化服务网络，建设公共文化信息资源库，实现基层网络服务共建共享，支持开发数字文化产品，推动利用宽带互联网、移动互联网、广播电视网和卫星网络提供公共文化服务；规定地方人民政府应当加强基层公共文化设施的数字化和网络建设，提高数字化和网络服务能力。

    （文／本刊记者 李小健）