让法律释放出持久生命力

    4月18日至22日，沈跃跃副委员长（左三）率全国人大常委会食品安全法执法检查组在广东省开展执法检查。陈瑞爱代表（左六）作为执法检查组成员全程参加。（作者供图）

    400多年前，明代的张居正曾说过这样一句名言：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”的确，法律的生命力在于执行，法治的根本问题是解决权力与权利的关系问题，规制权力、保障权利是“法治中国”建设的主线。古往今来的众多史实表明，如果有了法律却束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多法律也无济于事。

    社会生活中我们也能感受到，现在法治领域发生的许多问题，更多的是因为有法不依、失于规制乃至以权谋私、徇私枉法导致的。人民群众对法治建设的意见和诉求，也更多集中到执法必严、违法必究上来，说明对执法活动实施法律监督具有现实性和重要性。只有严格执法，建设高效的法治实施体系，把“纸面上的法”真正落实为“行动中的法”，才能切实推进法治国家建设进程。随着中国特色社会主义法律体系的形成，有法可依的问题总体上解决了，执法越来越成为整个法治建设链条中关键的环节。如果在这个环节“掉链子”，立法的意义就会大打折扣，同时也会对守法和司法带来严重影响。

    我认为，第一，维护法律权威和尊严，必须严格执法。如果有了法而不严格执法，法律就成了“纸老虎”和“稻草人”，就会失去应有的效力。长此以往，势必影响执法机关的公信力，势必动摇人民群众对法律的认同、对法治的信仰。只有坚持严格执法，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”，法律才能发挥治国重器的作用，全社会才能形成对法律的尊崇和敬畏。第二，促进社会公平正义，必须严格执法。随着人们法律意识、权利意识的日益

    增强，对社会公平正义提出了更高要求。如果执法不严、执法不公，该处罚的不处罚或者同事不同罚，社会就失去了起码的公平公正，就会引发大量的社会矛盾，影响社会和谐稳定。只有坚持严格执法，惩处违法违规行为，维护群众正当权益，才能彰显公平、伸张正义。第三，建设法治政府，必须严格执法。在我国，大约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规的执法工作都是由行政机关来承担的。各级政府能否切实做到严格执法，体现国家法治文明程度，关系法治中国建设成效。当前，行政执法过程中还存在不少问题，有法不依、执法不严、违法不究现象比较突出，执法不规范、不文明和不作为、不敢为、乱作为现象时有发生。进一步推进各级政府依法行政、严格执法，对建设法治政府来说，是十分重要和紧迫的任务。

    执法检查是实现把权力关进制度之笼的武器，是人大监督的法定形式和重要途径。回顾执法检查这一人大监督形式的发展历程，就会发现执法检查的出现与蓬勃发展是历史必然。上世纪80年代中期，全国人大常委会的监督工作还仅停留在视察、听取工作报告和汇报等方面。在1985年3月举行的六届全国人大常委会第十次会议上，全国人大常委会组成人员在讨论《全国人大常委会工作报告（稿）》时纷纷表示，全国人大常委会不仅要立法，还要监督法律的实施。在20世纪80年代末，全国人大常委会组织委员进行了一些执法调查、检查，但还没有形成固定制度。1991年12月，时任全国人大常委会委员长的万里提出，“一定要抓好法律制定后的贯彻执行，这方面要下大力量进行监督和检查。人大常委会要把制定法律和法律制定后的检查监督放在同等重要地位。”按照这个意见，各级人大常委会都把执法检查放在重要位置并形成制度。时至今日，执法检查已成为全国人大常委会及地方各级人大常委会最常规、最稳定、最有影响的监督手段之一。

    许多地方人大对执法检查进行了有效的探索，积累了丰富的经验。可以说，执法检查的总体运用是好的，作用越来越明显。但也不可否认，当前执法检查中仍存在诸多如重“面子”轻“里子”、跟踪问效乏力、完善法律功能虚置等问题与不足。实践中，部分县级人大常委会专业力量相对薄弱，难以发现执法过程中存在的深层次和实质性问题，影响执法检查工作的深度和力度；由于缺乏行之有效的跟踪监督和问责机制，对关系人民群众切身利益、社会普遍关注和反映强烈的突出问题未能持续有效的跟踪监督，令执法检查的质量和实效难以得到明显提高；公开机制不完善，未能形成共同促进依法行政、公正司法的良好舆论环境和社会效应，也在一定程度上弱化了执法检查的威慑力。为此，必须高度警觉，找准病根，用规范、创新的“利器”抓紧矫正，进而使执法检查在纠正“有法不依、执法不严、违法不究”的顽疾上打开突破口，见到新成效。

    执法检查作为加强法律监督、保证法律法规得到严格遵守和执行的重要形式，要实现监督功能的最大化，我认为，要不断加强对专业知识的学习，不断提高执法检查的质量和水平；要跟踪督促、落实整改，对检查中发现的带有普遍性的突出问题要一抓到底，提高执法检查的实效；要畅通公众监督渠道，使执法检查与舆论监督有效结合，使监督工作具有更加广泛的民意基础。

    稍加留意，我们就会注意到，十二届全国人大常委会在加大执法检查力度、增加执法检查密度和强度上成效显著，通过行使执法检查这一监督职权，在增强人大工作监督实效上取得新进展。比如，2015年全国人大常委会检查了职业教育法、消费者权益保护法、农业法、水污染防治法、老年人权益保障法、民族区域自治法等6部法律的贯彻实施情况。以职业教育法的执法检查为例，在检查中，全国人大常委会实现多个“第一次”：第一次由全国人大常委会委员长担任执法检查组组长，第一次由委员长向常委会会议报告执法检查情况，第一次由委员长主持执法检查报告专题询问联组会……当时，张德江委员长不仅主持制订执法检查方案，而且带队深入职业学校、实训基地、劳动人才市场等基层进行监督检查，了解法律实施中存在的问题。检查组直接深入到8个省区市开展检查，同时委托其他23个省区市人大常委会组织全面检查，检查范围覆盖全国。在专题询问联组会上，国务院副总理刘延东到会应询。这一监督工作的范例充分体现了全国人大常委会在强化执法力度方面作出的努力，让社会各界真正体会到了人大监督的刚性和力度。

    全国人大常委会开展的执法检查并没有止步于检查，后续的跟踪监督、跟踪问效、连续监督等监督机制确保了执法检查取得实效。这些都是执法检查实效的充分体现。

    2016年，全国人大常委会进一步加强了对法律实施情况的监督。据悉，2016年检查食品安全法、水法、促进科技成果转化法、环境保护法、道路交通安全法、安全生产法等6部法律的实施情况。今年4月12日，张德江委员长主持召开全国人大常委会食品安全法执法检查组第一次全体会议，正式启动2016年度全国人大常委会执法检查工作。今年4月18日至22日，沈跃跃副委员长率全国人大常委会食品安全法执法检查组到广东省开展执法检查。我有幸作为执法检查组成员全程参加，深感受益匪浅。此次在广东省对食品安全法的执法检查中，从检查内容、范围、形式到整个行程安排都十分细致、严谨。检查组在听取了广东省政府及有关部门贯彻实施食品安全法的情况汇报后，深入广州、佛山、江门、深圳等地的食品生产企业、小作坊、超市和批发市场、学校以及食品安全风险监测机构、基层执法单位等现场进行检查。检查组还召开多场座谈会，听取各级人大代表、专家学者、一线执法人员、食品生产经营企业代表和消费者代表的意见。通过执法检查，进一步推动食品安全法的有效实施，切实保障人民群众“舌尖上的安全”。可以说，监督方式的创新使执法检查了解的情况更全面、对形势的分析判断更客观、提出的建议更有针对性，问题的解决更有实效，使监督工作真正落到实处。沈跃跃副委员长曾对执法检查这一监督形式作出评价。她说，执法检查是人大监督的法定形式和重要途径。执法检查要坚持问题导向，切实推动问题解决、工作改进和法律实施。我曾多次参加全国人大常委会执法检查，每参加一次，对这一监督形式的认识就加深一分。

    法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。全面推进依法治国，重点就在于保证法律严格实施，做到严格执法。我国法律数量多、质量高，要让法律发挥最大作用，必须确保法律真正得以贯彻落实。否则，良好的立法就会流于形式，无法发挥治国理政的应有职能作用。各级人大常委会作为执法检查的主体，各级人大代表作为执法检查的参与者，既要有踏石留痕、抓铁有印、勇于监督的气魄，也要有找准不足、及时纠偏、不断完善的胆识，有效发挥执法检查的监督作用，让法律真正释放出持久生命力。