管好“钱袋子”：打出刚性监督“组合拳”

    2015年12月22日，审计署审计长刘家义在十二届全国人大常委会第十八次会议上作国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告。这是第一次口头报告审计整改情况。摄影/马增科

    管好人民的“钱袋子”是人大的重要职责。党的十八大以来，中央多次强调要加强对“一府两院”的监督，加强对政府全口径预算决算的审查监督。2015年1月起正式实施的新修改的预算法（下称新预算法）也对预算的管理和监督提出更全面、更具体的要求。在新的要求下，2015年全国人大常委会在监督工作方面又迈出坚实的步伐，预算监督、审计监督、经济监督工作均呈现新气象，推动了财政管理制度完善以及经济社会健康发展。

    树立法律权威：“四本账本”由缺到全

    预算反映了国家的政策，规定政府活动的范围和方向，决算是对年度预算执行最终情况的全面反映。预算、决算这两本“国家账本”直接反映着人民“钱袋子”的情况。

    审查批准决算报告、听取审议审计报告、听取审议预算执行情况报告是全国人大常委会每年的常规动作。回看过去一年的监督工作，我们能明显发现，2015年由于新预算法的正式实施，全国人大常委会组成人员更加注重“强化预决算法治权威，推进预决算法制化”，通过审议预决算报告和审计报告指出政府有关部门预决算管理及审计工作存在的不规范问题，推动完善相关工作。

    新预算法总体上是得到有效落实的。2015年6月，十二届全国人大常委会第十五次会议听取审议了2014年中央决算报告和2014年度中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告，多位常委会组成人员认为，在经济下行过程中，2014年财政收入稳定增长，财政支出保证了重点支出需要，财税改革在十八届三中全会决定和新修改的预算法的指导下取得很大进展。2014年的决算情况是很好的，较好完成了全国人大批准的预算。

    预算法提出了对中央决算草案进行审计的新规定。2015年的审计工作报告第一次专门汇报了对中央预算执行及决算草案的审计情况，反映了2014年中央决算草案报表与向人大报告的预算执行情况的差异及原因，从预算执行和决算两个层面揭示了存在的具体问题。对此，常委会组成人员一致认可。

    但对预算法熟读于心的常委会组成人员也指出了报告诸多与法律规定不符的地方。全口径预算是新预算法的要求，全口径预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，即“四本账本”。提交给常委会会议审议的决算报告和审计报告都只关注了前三个方面的决算情况和审计情况，没有社会保险基金的相关内容。再如，与审计报告显示的一样，常委会组成人员还指出，决算草案报表体系不够完善，未包括资产负债表，未按经济性质分类编列一般公共预算支出，中央决算草案与部门决算草案衔接不够等问题。

    委员们表示，在完善决算草案编制方面，还有很大的努力空间，应当逐步按照新修改的预算法的规定编列决算，向人大报告决算。尹中卿等委员建议把社会保险基金决算纳入决算的范围，进一步改进部门功能分类和经济分类支出决算，提高部门决算的透明度。

    这些建议得到了政府有关部门的重视和落实。两个月后，财政部部长楼继伟向十二届全国人大常委会第十六次会议报告2015年以来的预算执行情况，人们发现，这次报告增加了社会保险基金预算的执行情况，“四本账本”齐全。此外，合理划分中央和地方政府之间的事权和支出责任，清理整合专项转移支付项目等建议也得到不同程度落实，预算管理制度、财税体制得到进一步完善。

    首次听取审议整改报告：监督更有力

    近年来，审计工作因为深入、扎实、细致，发现并公布了许多违法违规问题，被称为“审计风暴”。“审计风暴”年年刮，但很多问题还是年年出现，严重影响审计监督的作用。这一现象引起全国人大常委会高度重视，并且在2015年主动出击解决。

    “加强对审计查出问题的整改工作，全国人大代表包括社会公众都有着比较强烈的呼声。人大推动审计查出问题整改工作的力度还需要进一步加强。”在审议了审计工作报告后，全国人大常委会决定听取审议国务院关于对审计查出问题整改情况的报告。2015年12月，审计署审计长刘家义向全国人大常委会汇报了整改情况，对审计报告指出的问题逐条反馈，引起社会高度关注。

    往年，对审计查出问题的整改情况都是书面报告，这是第一次口头报告，也是全国人大常委会第一次对整改报告进行分组审议，并开展专题询问。审计查出问题的部门单位也提交了单项整改情况作为附件材料供会议审议。为配合常委会会议的审议，全国人大财经委、全国人大常委会预算工委提前对五个方面的突出问题开展跟踪调研，提出了内容详实的跟踪调研报告供会议参考。媒体评论，这是全国人大常委会对“屡审屡犯”现象动真格，审计监督的力度空前。

    刘家义表示，截至2015年10月底，通过整改促进增收节支5794.94亿元，制定完善规章制度5935项。审计发现的895起违法违纪问题线索移送有关部门查处后，已有5598人被依法依纪处理。

    常委会组成人员非常赞同此举，纷纷建议进一步强化监督，从根本上解决审计发现的问题。

    “听取审议审计整改的报告，是加大监督力度的有效做法，同时也是监督工作的创新。”沈跃跃副委员长说，一般往年是年中的时候对预算审计情况作一个报告，这次又对审计问题整改情况向全国人大常委会作报告，这是跟踪监督，强化了监督力度。她建议对审计查出来的问题要作分析，属于共性问题要从研究体制机制上入手予以解决。

    符兴委员说，审计整改变成了挽回国家资金资产损失、增收节支的过程，堵塞漏洞、建章立制、加强管理的过程，查处腐败的过程，教育干部、警示干部的过程，希望审计机关进一步做好审计成果的应用、转化和提升工作。

    全国人大常委会委员、预算工委主任廖晓军表示，改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告的机制的目的，是要健全全国人大常委会监督工作制度，推进审计查出问题整改工作制度化、长效化，增强监督的针对性和实效性，更好地发挥全国人大常委会的重要作用。

    经济下行压力大，强调“花好每一分钱”

    国内外形势复杂，经济下行压力较大，是我国当前的现实。

    2015年8月，国家发改委主任徐绍史在向全国人大常委会作国民经济和社会发展计划执行情况的报告时表示，外部环境不确定性增加，国内经济下行压力加大，困难和挑战明显增多。预计全年经济增长、就业、粮食产量、单位国内生产总值能耗、主要污染物排放、城乡居民收入、保障房建设等指标有望较好完成，财政收入、投资、外贸等预期指标的完成还需要付出艰苦努力。

    在这次常委会会议上，楼继伟报告了预算执行情况，他透露，税收收入同比回落4.1个百分点，为2010年以来同期最低水平。楼继伟认为，当前，我国经济运行呈现出缓中趋稳、稳中向好的势头，但稳中向好的基础还不稳固。预算执行中，中央和地方一般公共预算收入达到全年预算目标的难度较大，收支矛盾较为突出。

    在如此形势下，常委会组成人员不约而同强调财政绩效。

    “在现在的决算报告里，没有找到有关的财政支出的绩效情况，看不出来花这么多钱到底取得了什么样的财政绩效，所以要加强这方面工作，健全绩效管理体制，细化绩效评价目标，在预算编制中设定绩效目标，对重点支出和重大投资项目

    也要有明确的绩效管理制度。”尹中卿委员表示，今后应把绩效评价作为决算报告和审计报告的一个重点内容，加强绩效管理，提高财政资金的使用绩效。

    龙超云委员也建议加强管理，提高财政资金使用绩效，逐步实行财政资金运行的全过程监控，切实提高财政资金使用的安全性和有效性。

    楼继伟在报告预算执行情况时对此作了回应，他表示预算绩效管理范围不断扩大，中央部门2015年纳入绩效目标管理的项目支出金额同比增长近60%。同时，还选择了部分财政政策、部门整体支出等开展综合绩效评价试点。

    但多位委员认为，目前对财政支出的绩效评价覆盖面比较小，范围比较窄，资金量也不大，绩效的评价结果与预算的安排有机联系不够，激励约束作用发挥不够。他们建议今后的预算执行情况、决算等报告，应该加强对预算支出绩效的评价，把绩效评价作为重点。

    一年已过，2015年国民经济和社会发展计划、预算执行得如何？常委会组成人员的意见和建议是否落实？我们将在不久后召开的十二届全国人大四次会议上得到答案。

    （文/本刊记者 谢素芳）