让公众意见“掷地有声”

    健全法律法规规章草案公众意见采纳情况反馈机制，是党的十八届四中全会提出的明确要求，也是深入推进民主立法的一个崭新课题。江苏省人大在这方面进行了尝试，在制定《江苏省人民调解条例》（下称条例）过程中，对公众意见采纳情况进行了反馈，得到了社会各方面的好评，产生了积极的社会反响。

    2015年8月28日，条例公众意见采纳情况反馈会在徐州召开。曾经参加法规草案公开征求意见的基层民主立法联系点联络员、人民调解委员会主任以及部分全国模范人民调解员、全国人民调解能手、江苏省优秀人民调解员和省人大代表、省人大代表法制专业组成员等出席反馈会。江苏省人大法制委全面介绍了条例对公众意见的采纳情况，对未被采纳意见的有关情况也作了客观说明。第一次参加这样的会议，与会代表十分激动，有人民调解员说：“以前法规草案意见征求就征求了，至于自己的意见有没有被采纳、没被采纳又出于何种考虑，很少有下文。”“这次省人大专门进行反馈，切实感到自己提出的意见得到了充分尊重，说出去的话终于有了回应。”也有基层民主立法联系点联络员表示，“一步一步收集意见，一步一步达成共识。”“征求意见有始也有终，体现了地方立法工作的科学化、民主化水平。”

    听取社会公众意见：广泛深入

    条例草案初次审议后，江苏省人大有计划、有步骤地开展了各项征求意见工作。——拓展征求意见的“广”度。为了提高征求意见的广泛性，在江苏人大网上公布草案全文，书面征求13个设区的市人大常委会的意见，书面征求部分省人大代表和部分立法咨询专家的意见；把草案发送到全省各基层民主立法联系点，请基层民主立法联系点组织所在社区的单位和个人，对草案进行讨论，并在泰州召集江苏省15个基层民主立法联系点联络员座谈，听取各联络点联络员组织征求意见的情况。

    ——增强征求意见的“深”度。为了突出征求意见的针对性，深入基层、分门别类召开了一系列的座谈会，如司法行政部门和其他各相关部门参加的综合性座谈会，村民委员会和居民委员会的人民调解委员会主任座谈会，全国模范人民调解员、全国人民调解能手和省优秀人民调解员座谈会，专业性行业性人民调解委员会座谈会；同时还走访省律师协会听取有关律师的意见。江苏省人大常委会公丕祥副主任重视条例的调研修改工作，将人民调解条例草案作为“主任接待日”活动的专题内容，在泰州听取了泰州、扬州、镇江等地的省人大代表的意见和建议。

    ——增强征求意见的“精”度。为了增强征求意见的准确性，需要分析公众意见与人民调解条例的关联性，弄清楚意见的来龙去脉，必须加强实地考察工作。主要考察了各类人民调解组织及调解工作室，观看调解工作室人民调解员的现场调解，向人民调解员了解有关情况，询问调解中的难点和工作困难，提高对人民调解工作的感性认识。就有关社会公众的意见和建议，向省主管部门作了解，也请他们作进一步的核实，区分是规定缺失、规则缺失的问题，还是规定、规则没有执行到位，是不是属于立法的范畴。

张新民实地察看南通市崇川区和平桥派出所公调对接中心。

    社会公众参与立法积极性高，准备充分，不仅介绍了所在地区人民调解的详细情况，反映了开展工作的实际困难，还提出了改进工作的建议以及修改、完善条例草案的具体方案。南通市基层民主立法联系点就提出了17条修改意见和建议，涉及大部分条文；一位省人大代表参加座谈会前，自己开展调查研究，走访了4位人民调解员，根据4位人民调解员的切身感受，提炼出了有针对性的修改意见和建议。经具体统计，共有近90位参会人员发表了371条意见和建议，除了实施日期条款之外的每一个条款都有涉及，为修改法规提供了丰富的来自于基层、来源于实践的第一手资料。

    采纳社会公众意见：科学合理

    我们珍惜社会公众提出的每一条意见和建议，每一条意见和建议都被原原本本地附录在草案条文下，并进行了整理、汇总和梳理分类。制度设计方面有政府对人民调解工作的支持，乡镇、街道和县（市、区）可否设立人民调解委员会，县（市、区）人民调解委员会可否设立专业性、行业性人民调解委员会，关于调解工作室，人民调解与行政调解、司法调解联动机制，人民调解的范围，人民调解协议司法确认程序，人民调解工作队伍建设，人民调解员是否应当具备相应资格，人民调解的经费保障等12个方面的问题。立法技术方面有条例结构、人民调解员的权力和责任、条款的重复性问题，以及其他技术规范和文字表述等方面的问题。

    社会公众意见被分送参与修改条例草案的每一位同志研读。对立法技术方面的意见和建议，相关处室先行研究，提出修改意见；对制度设计方面的意见和建议，逐个进行专项研究，在调研、查证、论证基础上形成修改意见，与立法技术方面的修改意见一并提交法规草案修改工作会议逐一讨论研究，形成修改方案。在研究、讨论、论证修改方案过程中，注重把握了以下三条原则：

    第一，将社会公众意见和建议与一审时江苏省人大常委会组成人员的审议意见相比较、相对照。意见与省人大常委会组成人员的意见相一致，则进一步印证了这些条文修改的重要性，也明确了修改的方向。

    第二，将社会公众意见和建议与江苏省工作实践、实际情况相比较、相对照。坚持从地方实际出发，突出地方特色，符合江苏省实际工作实践的社会公众意见，应当予以采纳，这就使得采纳后的最终修改方案与江苏省实际相吻合，使条例真正接地气，立得住、行得通、切实管用、解决问题。

    第三，将社会公众意见和建议与地方立法所应把握的要求相比较、相对照。地方立法不得与上位法相抵触，这是地方立法必须把握的法制统一原则的要求，如果上位法没有明确规定，也必须符合上位法的精神。

    经过三天的集中讨论修改，社会公众的意见和建议，绝大部分被采纳，有的直接采用在条文中，有的以其他方式在条例中加以体现。经统计，共有24个条文的修改，系依据公众意见作出。就修改方案，江苏省人大再次召开了省级机关相关部门座谈会，与各有关部门进行了沟通、磋商，进一步听取意见，求同存异，达成共识。

    反馈意见采纳情况：全面客观

    首次进行社会公众意见采纳情况反馈，需要合理确定听取反馈意见人员，全面客观反馈意见内容，采用最适当的反馈方式，取得最佳反馈效果。

    ——有针对性地确定听取反馈意见人员。通过对社会公众意见的梳理、分析发现，法规中事关人民群众切身利益，社会关注度高的事项，意见和建议比较多，提意见和建议的社会公众也比较多、比较集中；提出意见和建议的社会公众的职业和身份也有明显特点，大多是基层人民调解员、人大代表等。因此，反馈会应当以这些人员为基础，突出针对性，同时兼顾其他各方面人员。

    ——实事求是反馈意见内容。要体现出对公众意见的充分重视，既要反馈采纳的意见，也要反馈没有采纳的意见。对于没有采纳的意见，应当说明具体理由，实事求是，做到全面客观地反馈各方面各种意见，让参加反馈会的社会公众、提出修改意见和建议的社会公众明明白白，实实在在。

    ——适当的反馈方式。对社会公众意见和建议进行反馈，可以通过电话、书信方式，也可以通过江苏人大网、江苏人大微信公众号等平台，还可以集中起来召开会议进行反馈；既可以单个逐一就所提意见和建议进行一对一的反馈，也可以将反馈内容进行归纳，集中反馈。这次社会公众意见相对集中，召开会议当面反馈，效果更好；对没有参加会议的，寄送书面反馈材料。

    反馈会上，江苏省人大法制委全面反馈了采纳意见的10个方面：立法目的、政府对人民调解工作的支持、明确乡镇、街道和县（市、区）设立人民调解委员会、明确县（市、区）人民调解委员会可以设立专业性行业性人民调解委员会、进一步规范调解工作室的设立、明确人民调解员的责任、明确人民调解与行政调解司法调解联动机制、加强人民调解工作经费保障、加强人民调解工作队伍建设、条例结构等。对没有采纳的关于扩大人民调解的业务范围、增设人民调解员资格、细化人民调解协议司法确认程序、明确列出人民调解工作经费科目等内容也作了客观说明。

    尝试反馈工作实践：成效显著

    条例草案公众征求意见采纳情况反馈会取得如期效果，参与反馈会的社会公众、起草部门以及兄弟省、市人大常委会纷纷点赞。法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈的实践，对于不断改进和提高地方立法水平，提高地方性法规质量，发挥了至关重要的作用。

    一是充分调动和切实保障社会公众参与立法的积极性和热情，显著提升地方立法民主化水平。公众参与立法的意识已经牢固树立，公众参与地方立法工作也得到了长足发展，但反馈机制一直未能建立。由于反馈机制缺位，公众不知道自己提出的意见最终被如何处理，采纳与否没有回应，“有无意见一个样”“参不参与一个样”，缺乏尊重感和认同感。这次公众意见采纳情况反馈实践，改变了以往对公众意见和建议“重征集、轻处理”的倾向，让公众感到“提了不白提”，立法热情得到保护，更加关注立法、支持立法、参与立法。开展征求意见反馈工作，变“单项征集”为“双向互动”，征求公众意见工作有头也有尾，有始也有终，不仅完善了法规草案公开征求意见制度，而且切实提升了地方立法工作的民主化水平。

    二是科学设置权利义务，切实增强地方立法的科学化水平。全社会在关注立法，社会公众希望参与立法、表达诉求，提出自己的意见和主张，更希望所提意见和建议能够被采纳，个人的合理利益诉求得到体现，得到立法者的呼应。这次公众意见采纳情况反馈实践，客观上做到了准确把握江苏省实际情况，深刻了解人民调解工作和人民调解员的工作实际与困难，促使我们更加缜密思考、全面研究，更好地开展了法规草案条文的研究论证工作，科学规范权利义务关系、权力责任关系，做到统筹兼顾各方关切，保障社会公平正义，立人民群众需要的法，能够解决实际问题的法。

《江苏省人民调解条例》公众意见采纳情况反馈会

    三是促使社会各方面准确理解立法原意，切实加强地方性法规的贯彻实施。法的生命力在于实施。只有得到全面贯彻实施的法，才能真正成为人们的行为规范。这次公众意见采纳情况反馈实践，实现了江苏省人大和社会公众之间的交流互动。听取意见、反馈意见本身就是了解情况、沟通协商、答疑解惑、形成共识、法制宣传的过程，使得法规中规范的各方主体和社会公众准确理解立法原意，形成共识，避免歧义，提高基层组织和群众贯彻落实地方性法规的主动性和自觉性。许多人民调解员在会上表示，要认真贯彻执行好这部地方性法规，把这部法规用好，把人民调解工作做好。

    持续探索反馈制度：完善保障

    法规草案公众意见采纳情况反馈工作，还处于探索、起步阶段，目前国内没有现成的做法可以借鉴，更没有现成的制度可供遵循。要做好这项工作，充分发挥法规草案公众意见采纳情况反馈工作的实效，唯有不断尝试，锤炼提升，形成一套行之有效的工作机制、工作制度。

    一是健全公开征求意见机制。梳理公开征求意见的现有做法，对法规草案公开征求意见的目标要求、方式方法、步骤和具体操作程序作出规定，解决法规公开征求意见中的做法不一、标准不一、程序不够规范、缺乏硬性要求等问题。大力拓展社会公众参与立法工作的广度和深度，除了法律法规规定不得公开的之外，所有地方性法规草案都要公开征求社会公众的意见，都要有针对性地公开听取法规管理相对人，特别是基层组织、基层管理相对人的意见。对公众的意见听全、听深、听透，真正把民意反映上来，集中起来。

    二是建立公众意见科学分析采纳机制。明确社会公众意见采纳的标准和程序，对公众意见要逐条梳理、综合归类；逐项分析、重点论证；科学采纳，形成共识。确保所有社会公众的意见都能及时得到立法者的思考和研究，凡是符合法规所调整的社会关系、符合江苏省实践、符合地方立法客观规律和要求的公众意见，都应当予以采纳。

    三是完善公众意见采纳情况反馈机制。反馈工作需要制度化、常态化。反馈机制应当明确公众参与的程序规定，对公众参与的范围、方式、步骤、意见采纳或不予采纳的理由、意见反馈的时限等作出明确、具体的规定，并通过江苏人大网或者一定的载体和方式公之于众，让社会公众感受到发表的观点和提出的建议正在按照一定的流程进入立法者的审视与考虑范围之中。也可以视情况，事先制订反馈工作方案，让公众知晓。反馈应当及时，使社会公众能够尽快知晓意见是否被采纳、采纳与否的理由和原因，以及立法者的考量。反馈方式也可以多样，除了召开会议反馈，也可采用其他方式进行。2015年11月，江苏省人大在修改《江苏省养老服务条例（草案）》过程中，采取书面形式再次对公众意见采纳情况进行了反馈。今后可以采用更多不同的方式、采用更好的为公众乐于接受的方法开展公众意见反馈工作。