推进人大制度发展再上新台阶

    2015年3月15日，十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改《中华人民共和国立法法》的决定。摄影／杜洋

    全面推进依法治国，如何实现立法和改革决策相衔接，确保重大改革于法有据？如何健全科学、民主立法的机制和程序，提高立法质量，遏制权力“任性”？如何扭转基层人大权责虚置的现状……

    面对这一系列的立法改革难题，过去的2015年，全国人大及其常委会按照十八届三中、四中全会的精神，对立法法、地方组织法、选举法和代表法进行了修改，推动人民代表大会制度与时俱进，使人大工作再次迈上新台阶。

    加强和完善人大立法权

    2015年年初，在万众瞩目之下，十二届全国人大三次会议高票通过了关于修改立法法的决定。作为规范所有法律行为的法，立法

    法此次修改意义重大，不仅明确了国家权力机关同行政机关之间、中央与地方之间立法权限的划分，而且指明了人大制度改革的方向，即加强和完善人大立法权,进一步凸显人大在国家和社会治理中的地位和作用。

    长期以来,我国立法工作中，“行政主导”和“部门本位主义”色彩日益浓厚已经成为突出的问题。

    不可否认，改革开放初期，以政府部门为主导的立法模式对于填补法律空白、提高立法效率具有一定意义。但随着社会主义法律体系的形成和改革的全面深入，这种立法模式的弊端不断暴露。立法过程中，经常看到在权力利益面前,部门之间你争我抢；遇到责任义务,则互相推诿，甚至还出现过因部门之间利益难以协调导致法律难产的情况。为了有效防止部门利益法制化，立法法修改提供了全面有效的解决方案，从加强人大在制定立法规划、年度立法计划的主导作用,加强和改进法律草案起草机制,进一步扩大人大常委会委员、专委会、立法工作机构起草或组织起草法律案的比重，充分发挥人大代表作用等方面,将“人大主导立法”这一原则落到实处。

    放权地方立法，是立法法修改的又一亮点。以往我国只有较大市才有立法权,但近年来，经济发展驶入转型提速期，亟须放权地方，通过立法促进地方改革。为此，立法法修正案将过去49个较大的市才享有的地方立法权扩大到了全部280多个设区的市。

    另外，考虑到现实生活中，一些地方政府常通过“红头文件”形式发布带有立法性质的规定,特别在城市建设、市容卫生、环境保护等方面,红头文件侵犯公民权益情况屡见不鲜。

    修改后的立法法对地方立法设置多道防火线，将设区的市的人大及其常委会立法的范围限定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面，并强调地方性法规和部门规章，不得减损公民权益，不能创设或增加公民义务，也不能增加部门自己的权力，以此推进地方决策的民主化、法治化和科学化。

    立法程序的公开透明，创造更多的条件让公众积极参与立法，可以让出台的法律更接地气、更管用。修改后的立法还健全了立法起草、论证、协调、审议机制，进一步扩大了代表、百姓参与立法的渠道，推进立法起草主体的多元化，充分汲取各方才智，避免闭门造车，使每一项立法真正成为科学、公正的“阳光立法”。

    夯实基层人大发展的法治根基

    地方组织法、选举法和代表法,被称为人大“三法”,都是关于人民代表大会制度的重要法律。

    2015年8月，十二届全国人大常委会第十六次会议打包通过了关于修改这三部法律的决定。

    此次修改重点是从法律上、制度上着力解决基层人大依法履行职责、发挥作用以及代表选举中存在的突出问题，是新形势下党中央加强人大工作，特别是县乡人大工作、推进社会主义民主法治建设的重要举措。

    县乡两级人大是基层国家权力机关，是国家政权的重要基础。多年来，县乡人大坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，依法行使职权，为推动地方经济社会发展和民主法治建设作出了积极贡献。但县乡人大工作和建设中也存在一些不容忽视的问题，需要及时妥善解决。

    十二届全国人大常委会对县乡人大工作给予了前所未有的重视。张德江委员长上任伊始，便积极组织开展专题调研，并亲自带队，前往云南、浙江、福建、贵州等地，实地了解县乡人大工作和建设情况。两年多来，全国人大常委会工作机构组成7个调研组，对31个省（区、市）的县乡人大工作和建设情况进行全面调研。

    在此基础上，经过广泛征求意见和反复修改完善，中共全国人大常委会党组出台了《关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》。2015年年6月，中共中央转发了该意见，明确提出了加强县乡人大工作和建设的总体要求、重要原则和措施。

    可以说，“三法”的修改正是为落实这些举措提供法律支撑。具体而言，修改后的地方组织法明确了乡镇人大在闭会期间的职权和活动方式，比如增加规定，县级人大根据需要可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会；市辖区、不设区的市的人大常委会可以在街道设立工作机构，负责联系辖区内的人大代表，组织代表开展活动等。为把好代表“入口关”，修改后的选举法加强了代表资格审查工作，强化了对选举全过程的监督。在代表履职方面，新修改的代表法为加强国家机关同县乡人大代表的联系，提高代表议案和建议办理质量等作出了一系列的制度完善。

    全国人大常委会法工委副主任郑淑娜指出，修改“三法”的总体要求是，落实党中央关于加强县乡人大工作和建设的要求，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，适应协调推进“四个全面”战略布局需要，健全地方人大特别是县乡人大组织制度和运行机制，完善选举和代表制度，推动人民代表大会制度与时俱进。

    人大制度建设迈出坚实一步

    在全面推进依法治国的大背景下，立法法及“三法”的修改体现了国家扩大人民民主,健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道的改革魄力，也昭示对人民代表大会制度的坚持和完善迈出了更加坚实的一步。因此，这几部法律的修改获得了社会各界的高度评价。

    有媒体表示，新修改的立法法，地位虽依旧“高大上”，效用上则更“接地气”。比如，法律明确了“税收法定”原则，这意味着今后“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能由法律规定，而不能仅通过一纸“行政通知”就能调整;而政府规章也不能与法律相悖，公民、法人和组织的权利又多了一层防护罩，限行、限购、限贷等地方规章将不可能“夜半突袭”。

    如今，在经过一系列准备工作后，新修改的立法法开始初见成效，全国各地“设区的市”，陆陆续续有了地方立法权。以江苏镇江为例，2015年7月31日，经江苏省十二届人大常委会第十七次会议审议通过，镇江市人大及其常委会获得地方立法权。

    2015年年底，镇江出台了《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》。该条例成为全国新获立法权城市首个报请批准的地方性法规。“这对我们镇江来讲，是一件具有里程碑意义的大事。”镇江市人大常委会党组书记、常务副主任张庆生说，拥有地方立法权是310多万镇江人民期盼已久、努力多年的事情，终于从梦想变成现实，今后建设新镇江的法治基础会更加坚实，法治保障会更加有力。

    组织法、选举法、代表法的修改为基层人大工作带来哪些变化，实效如何呢？甘肃省平凉市崆峒区安国镇人大主席李竹奎说，有了法律支撑，乡镇人大工作实现了自身建设标准化、履职行为规范化、代表活动经常化，有效解决了乡镇人大职能虚置、弱化问题，“一个老头子、一个公章子、一年开一次会”的现象已经一去不复返了。

    “‘三法’修改，回应了多年来基层人大的呼声，解决了长期以来基层人大组织及机构建设中存在的问题，进一步夯实了基层人大工作的根基，使基层人大及人大代表行使职权更加硬化、实化、规范化。”浙江省温岭市人大常委会党组书记、主任张学明认为，有了新修改的三部法律的支持和保障，基层人大及代表们依法履职、发挥作用的空间更大了，工作动力和信心更足了，将有更大作为。

    《法制日报》撰文评论称，作为关于人民代表大会制度的重要法律,这些法律的修改充分体现了党毫不动摇坚持、与时俱进完善人民代表大会制度的自信和决心。

    (文／本刊记者 张维炜 沈晓冲)