人大授权：农民“两权”抵押贷款改革试点展开

    2015年12月27日，十二届全国人大常委会第十八次会议通过表决，作出关于在北京市大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的授权决定。

    根据授权决定规定，由全国人大常委会授权国务院，在北京市大兴区等232个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施物权法第184条、担保法第37条关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定，允许以农民承包土地（指耕地）的经营权抵押贷款；在天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施物权法第184条、担保法第37条关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定，允许以农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款。

    授权决定指出，上述调整在2017年12月31日前试行，自2015年12月28日起施行。授权决定强调，暂时调整实施有关法律规定，必须坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，坚持从实际出发，因地制宜。国务院及其有关部门要完善配套制度，加强对试点工作的整体指导和统筹协调、监督管理，按程序、分步骤审慎稳妥推进，防范各种风险，及时总结试点工作经验，并就暂时调整实施有关法律规定的情况向全国人大常委会作出报告。

    凡属重大改革都要于法有据，此次全国人大常委会会议作出暂时调整实施有关法律规定的授权决定，为稳步推进农村土地制度改革提供了法治保障。

    据了解，为落实党的十八届三中全会决定关于赋予农民对承包土地的经营权抵押、担保权能，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点的要求，2015年8月10日，国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，决定在全国选取部分县（市、区）开展对农村承包土地的经营权和农民住房财产权的“两权”抵押贷款试点。试点涉及突破《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国担保法》的相关规定，须提请全国人大常委会授权，在试点期间暂时调整实施这两部法律的相关规定。

    中国人民银行副行长潘功胜在全国人大常委会会议上作授权决定草案的说明时介绍，对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置，受让人原则上限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。要建立抵押物处置机制，防范金融风险。因借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形需要实现抵押权时，允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物。对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置，制定与商品房处置不同的规定，探索农民住房财产权抵押担保中宅基地权益的实现方式和途径，保障抵押权人合法权益。

    根据潘功胜介绍，试点地区将结合实际，采取利息补贴、发展政府支持的担保公司、利用农村土地产权交易平台提供担保、设立风险补偿基金等方式，建立“两权”抵押贷款风险缓释及补偿机制。人民银行、银监会将会同相关单位，出台农村承包土地的经营权抵押贷款试点管理办法和农民住房财产权抵押贷款试点管理办法。银行业金融机构根据国务院的指导意见以及金融管理部门制定的“两权”抵押贷款管理办法，建立相应的信贷管理制度。

    全国人大常委会会议审议该授权决定草案时，常委会组成人员普遍认为，为了落实农村土地的用益物权，赋予农民更多财产权利，深化农村金融改革创新，有效盘活农村资源、资金、资产，为稳步推进农村土地制度改革提供经验和模式，开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，是必要的。有的常委会委员提出，推进“两权”抵押贷款试点，不仅要防范金融风险，还要防范可能发生的其他社会风险。授权决定吸收了常委会组成人员的审议意见，最终以153票赞成票（159人出席会议）在常委会会议上通过了授权决定。

    据了解，试点地区的选取标准是由“两权”抵押贷款试点工作指导小组根据国务院的要求确定的。其中，农村承包土地的经营权抵押贷款试点主要在农村改革试验区、现代农业示范区等农村土地经营权流转较好的地区开展；农民住房财产权抵押贷款试点原则上选择国土资源部牵头确定的宅基地制度改革试点地区开展。

    坚持立法与改革决策相衔接，通过立法确保重大改革于法有据、顺利实施，是本届全国人大常委会工作的一个突出特点。两年多来，全国人大常委会通过作出有关改革试点工作的授权决定的方式，支持、推动和保障相关改革举措依法有序推进。授权决定这一较为灵活的立法方式的运用愈来愈普遍，发挥的作用也愈来愈明显。截至目前，十二届全国人大常委会已作出了10个授权决定。

    （文/本刊记者 张宝山）