认真贯彻实施新修改的预算法努力开创加强对政府全口径预算决算审查和监督工作的新局面

全国人大常委会预算工作委员会主任廖晓军

    一、坚持与时俱进，不断改进和加强对政府全口径预算决算审查和监督的具体工作

    预算决算审查和监督工作，是人大及其常委会工作以及人大财经工作的重要组成部分，是落实党和国家工作总体部署的一个重要方面。加强对政府全口径预算决算的审查和监督，是党的十八大、十八届三中全会和以习近平同志为总书记的党中央对改进和加强人大及其常委会工作提出的新要求，是推动人民代表大会制度与时俱进的重要着力点，也是当前和今后一个时期贯彻实施新修改的预算法、做好预算决算审查和监督具体工作的一条主线。

    换届以来，预算工委在全国人大常委会的领导下，认真贯彻党的十八大、十八届三中和四中全会精神以及全国人大及其常委会的有关决议要求，学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，贯彻落实张德江委员长关于加强人大立法和监督工作的要求，紧紧围绕“四个全面”战略布局，紧紧围绕贯彻落实中央重大决策部署，紧紧围绕全国人大及其常委会和财经委的有关工作安排，努力提高加强对政府全口径预算决算审查和监督具体工作的质量和水平。

    （一）努力改进工作方式方法，提高加强对政府全口径预算决算审查和监督具体工作的质量。换届以来，我们紧紧抓住预先审查、协助财经委初步审查、服务代表大会预算审查和常委会决算审查等关键环节，以预先审查阶段拟订工作方案、提前与有关部门沟通、了解和分析预算执行情况及新年度的预算安排情况、研究提出预算决算分析报告，协助初步审查阶段起草初步审查意见，服务代表大会和常委会会议审查阶段协助起草审查结果报告为抓手，改进和加强了以下工作。一是不断丰富预算审查参阅材料，努力改进大会审查预算的服务工作。在以往向大会提供《预算审查参阅材料》的基础上，从2014年开始，我委与财政部一起，编写并向代表提供了年度《政府预算解读》，以图文形式对预算草案和报告进行剖析，突出了对财税政策和财政支出的评价，用通俗易懂的语言和图表将复杂的预算化解开来，为代表们审查预算提供帮助。这一做法得到了张德江委员长等常委会领导同志的充分肯定，也得到了代表的广泛认可和社会的点赞，为服务财经委和代表大会提高审查质量发挥了重要作用。二是不断加强跟踪调研，努力提高服务常委会审议预算执行情况报告的工作质量。从每年年初开始，就加强对预算执行情况的调查研究，跟踪分析每月预算收支执行的特点和存在的问题，研究提出做好下一阶段预算执行和加强财政管理工作的建议。每个季度编写中央和地方预算执行情况简报，由常委会办公厅印送全国人大代表，保障代表的知情权，为代表行使监督权创造条件。同时，按照全国人大及其常委会有关预算决算决议的要求和对预算执行情况报告的审议意见，对后续整改工作进行跟踪督办。三是结合审计工作报告，做好审查批准中央决算的具体工作。针对决算和审计反映出的问题，通过研究提出决算分析报告和起草审查结果报告，提出改进预算编制、规范预算执行和加强预算管理的建议，加强对预算执行情况的监督。

    今年，是实施新修改的预算法的第一年。我们认真按照法律要求，改进审查具体工作。一是在新修改的预算法通过后，立即组织梳理修改的主要内容，明确2015年实施新修改的预算法应当落实的主要任务，积极推动财政部改进预算草案及其报告的编报工作。二是结合审查工作实践，将新修改的预算法规定的对预算草案重点审查的8项内容细化拓展为60多个具体审查要点，推进对预算草案的深入审查，为提高审查质量创造条件。三是协助财经委改进初步审查工作程序和方法。如邀请全国人大代表参加初步审查，延长初审时间，建立反馈机制，将财经委的初步审查意见和财政部反馈的处理情况报告印发全国人大代表。四是围绕中央决策部署，明确年度审查的着力点。2015年，重点听取国务院有关部门关于教育资金绩效情况、涉农资金管理和整合情况、节能环保资金管理情况、科技资金平台建设情况和社会保险基金预算执行情况的介绍。预算分析报告和审查结果报告围绕准确把握经济发展新常态下财政运行的基本要求，就改进财政支出管理制度、健全政府预算体系、加快健全地方政府债务管理制度等方面提出意见和建议。

    （二）积极加强财税立法，巩固加强对政府全口径预算决算审查和监督工作的法律基础。换届以来，我们紧紧围绕推动落实税收法定原则，积极开展财税立法具体工作。一是完成预算法修改牵头组织起草和协助审议工作。按照常委会立法规划的要求，从2004年开始，我委坚持举全委之力，深入调查研究，反复修改论证，百易其稿，历尽艰辛，完成牵头组织起草预算法修正案草案的任务。2011年12月，修正案草案提请常委会初次审议后，我委工作的重点转向协助审议。在这一阶段，我们主动跟踪审议修改的进程，密切关注各方面提出的意见和建议，及时研究提出了对十多个重点问题、争议问题的分析报告和修改意见，积极与法律委、财经委、法工委和财政部等密切沟通，为修改完善好草案付出了努力。新修改的预算法通过后，我们及时组织起草了解读材料，并到有关部门和地方人大积极宣讲。同时，会同法工委、财政部编写新修改的预算法释义。我还在人民日报发表了解读文章。二是积极做好协助财经委联系审议税收法律草案的具体工作。2006年以来，我委一直高度重视并积极推动落实税收法定原则工作。换届以来，我委进一步加强沟通协调力度，研究提出常委会立法规划和调整立法规划有关财税立法项目的建议，推动将增值税法等单行税法列入立法规划。今年6月1日，中共中央转发的全国人大常委会党组关于调整立法规划的请示，已将制定环境保护税法、增值税法、资源税法、房地产税法、关税法、船舶吨税法和耕地占用税法作为落实税收法定原则的具体举措，列入了调整后的立法规划。同时，积极推动落实中央批准的贯彻落实税收法定原则的实施意见。一方面，提前介入环境保护税法和税收征管法修改的起草、修改工作，认真听取部门、地方和社会各方面的意见和建议，准确把握立法和法律修改的重点和难点，及时研究提出修改意见和建议，主要意见都被采纳。另一方面，提前谋划，加强调查研究，积极督促起草单位尽早启动其他税收法律草案的起草工作，按照调整后的立法规划的要求完成起草任务。

    （三）积极开展对重大财税问题的专题调研，有针对性地加强对政府全口径预算决算审查和监督具体工作的力度。专题调研是做好预算决算审查和监督具体工作的一种重要形式，也是人大监督工作的发展和创新，对于推动中央决策部署和法律的贯彻落实、推动解决有关方面存在的突出问题具有重要作用。换届以来，我们主要做了以下工作：一是配合常委会听取和审议国务院有关专项工作报告开展专题调研。按照国家财政资金重点支出的领域，每年选择一至两个重点，研究提出常委会听取和审议国务院有关财政资金分配与使用情况专项工作报告有关具体项目的建议，并按照常委会监督工作计划的安排，组织开展专题调研。2013年会同财经委、教科文卫委完成了国家财政科技资金分配与使用情况、2014年完成了国家财政水利资金投入与使用情况的专题调研。调研报告为常委会听取和审议有关专项工作报告和开展专题询问发挥了重要作用，有力地推动了政府部门深化相关领域的体制改革和改进工作。今年我们正在开展加强政府债务管理情况的专题调研。二是开展财政预算改革重大问题的专题调研。按照常委会监督工作计划，2013年开展了加强对政府全口径预算决算审查和监督、2014年开展了部门预算编制管理、今年开展了“十三五”时期财税体制改革和国有资本经营预算的专题调研。调研报告提出的若干意见和建议，对于推动有关方面深化改革、完善制度、改进工作具有积极意义。此外，2013年根据常委会领导同志的指示，开展了推进预算绩效管理的专题调研；2014年开展了完善人大预算审查监督制度的研究。

    （四）积极推动深化财税体制改革，夯实加强对政府全口径预算决算审查和监督工作的制度基础。财税体制改革是全面深化改革的重点之一。推动深化财税体制改革也是预算工委的重要任务。换届以来，我们主要做了以下工作：一是落实中央关于全面深化改革任务的分工安排，牵头承担落实“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”和“加快房地产税立法并适时推进改革”两项具体任务。2014年年初接受任务以来，我委严格按照中央要求，认真加强调查研究，广泛听取意见和建议，研究提出了改革实施规划，明确了改革目标、路径和完成时限。目前，两项改革任务已经取得阶段性成果。二是通过研究和起草预算和决算审查结果的报告，提出了深化财税体制改革的意见和建议。这些意见和建议经代表大会会议或常委会会议以决议的形式通过后，成为推动和督促政府部门深化财税体制改革的重要抓手。三是及时组织开展对党的十八届三中全会决定有关重大财税改革问题的研究。2014年，精心组织完成了建立事权与支出责任相适应的制度等18个研究课题，以委员会参阅件的形式报送有关领导和部门。此外，我们对国务院有关部门提出的深化预算管理制度改革、加强地方政府债务管理、实行中期财政规划管理、规范中央对地方财政转移支付、推动地方整合专项转移支付等多个文件征求意见稿，研究提出了意见，主要意见都被采纳。

    二、准确理解和把握新修改的预算法，依法加强对政府全口径预算决算的审查和监督工作

    法律的生命力在于实施。新修改的预算法通过后，各级人大高度重视，迅速开展了各种形式的学习宣传和培训，并认真贯彻实施。在学习贯彻过程中，大家也反映有一些法律规定在理解和把握上还需要根据立法原意进一步明确。下面，我从加强对政府全口径预算决算审查和监督这个角度，就大家反映比较集中的一些问题简要谈点看法，与大家交流，希望对新修改的预算法的实施有所帮助。

    （一）深刻理解全口径预算的本质和形式，准确把握加强对政府全口径预算决算审查和监督工作的现实基础。从党的十六届三中全会提出“实行全口径预算管理”到十八大提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，“全口径”成为预算管理和审查监督的基本要求。新修改的预算法首次在法律层面明确了“全口径”的内涵，即政府全部收入和支出都应当纳入预算，各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出，从而确立了预算的完整性原则。同时，总结实践经验，从形式上确立了由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算构成的“全口径”预算体系，对全部政府收入和支出根据其资金来源和支出用途分别进行管理。因此，理解和把握“全口径”预算的关键，是要处理好本质要求和外在形式的关系。所有的政府收入和支出都应当纳入预算是本质要求，“四本预算”是形式要求。本质决定形式，形式服务本质。“四本预算”主要是基于现阶段国家预算和中央预算的收支范围确定的，地方人大可以根据具体实际，确定是否单独编列相关预算，如国有资本经营预算。但无论形式上是否单独编列，相应的收入和支出都要纳入预算。

    （二）深刻理解规范预算编制的具体要求，准确把握加强对政府全口径预算决算审查和监督工作的可操作性。在规范预算编制方面，新修改的预算法充实了政府预算和部门预算编制的依据，完善了编制程序，明确了细化预算决算草案的具体要求等，主要目的在于增强预算决算编制的科学性，使预算决算可读、可审、可执行和可监督，解决“看不懂、看不清”的问题。在细化预算决算草案方面，新修改的预算法规定，一是各级预算支出应当按照功能分类和经济性质分类编制。二是报送人大审查和批准的预算草案，本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项，按其经济性质分类，基本支出应当编列到款；决算草案所有支出按其经济性质分类编列到款；专项转移支付应当分地区、分项目编制。这些规定应当理解为最基本的要求。地方人大可以根据各自的具体情况提出进一步细化的要求，特别是越到基层越能够细化。一些地方在实践中，已经细化到具体支出项目。在预算编制过程中征求意见方面，新修改的预算法的有关规定，目的是为了提高预算编制的民主性和科学性。因此，不应当理解为仅仅是征求本级政府相关部门和下级政府的意见，还应当包括征求社会公众的意见。浙江温岭、河南焦作等已经取得了很好的经验。特别是一些与老百姓密切相关的民生项目应当征求社会公众的意见。

    （三）深刻理解重点审查的主要内容，准确把握加强对政府全口径预算决算审查和监督工作的现实路径。根据党的十八大和十八届三中全会决定的有关要求，新修改的预算法进一步明确了对预算决算草案及其报告和预算执行情况的报告应当重点审查的主要内容。这些重点内容涉及预算安排的合法性、合规性、合理性及预算执行的有效性、绩效性等方面，为提高审查的效果和质量提供了制度保障。这虽然是对预算决算等的审查提出的要求，同样也是对预算决算草案及其报告编报工作提出的要求。预算决算草案首先要具有“可审性”，就是要求预算决算草案及其报告等要围绕审查的重点内容进行编报。我们应当督促政府及其财政部门改进预算决算草案及其报告等的编报工作。今年的中央预算决算草案及其报告就有所改进。同时，还应当根据新修改的预算法对重点审查内容的要求，进一步细化相关要求。比如深圳市人大实施的预算决算审查项目和指标体系，就是一个很好的探索。我委今年将预算草案8个方面的重点审查内容细化成了60多项具体要点。我们要研究建立符合法律要求的、切合审查工作实际的预算决算审查具体项目和指标体系，逐步实现预算决算审查工作的规范化。

    （四）深刻理解预算执行的法定规则和要求，准确把握加强对政府全口径预算执行的有效监督。为了提高预算监督的实效，新修改的预算法强化了对预算执行的监督。一是完善了政府预算执行的规则和要求。例如，在总体上，要求经人大批准的预算，非经法定程序，不得调整，各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据；对于组织收入，要求各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标；对于财政专户，明确只有法律明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，才可以依照国务院的规定设立;对于国库现金管理，明确各级政府按照国务院的规定完善管理，合理调节国库资金余额；适应跨年度平衡机制，对预算执行中的超收和短收处理作出了规定等。这些预算执行的规则和要求，也为人大监督预算执行提供了法律依据。二是充实了人大对预算执行进行监督的相关规定。例如，增加了对预算批准前政府安排支出的监督，要求对相关支出情况在预算草案的报告中作出说明;对于特定事项按照国务院的规定实行权责发生制的有关情况，应当向本级人大常委会报告;编制政府综合财务报告报本级人大常委会备案；等等。三是拓展了需经人大审查批准的预算调整的情形，进一步增强了预算调整的严肃性和权威性。

    （五）深刻理解地方政府举债融资新规则，准确把握加强对地方政府债务的审查和监督工作。按照党的十八届三中全会决定精神，总结实践经验，新修改的预算法在允许地方政府发债的同时，按照从严、从紧管理的原则，从发债主体、范围、方式、用途、程序和风险控制、责任追究等方面对地方政府发债进行了严格规范。我们在开展审查和监督地方政府债务工作时，应当注意以下几点：一是严格规模控制。地方政府债务规模实行限额管理，一般债务和专项债务都纳入限额。地方政府举债一定要根据本地的实际情况，既不得突破限额，也不一定要用足额度。二是严格举债程序。地方政府债务规模由国务院报全国人大或其常委会批准。地方政府依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。三是分类纳入预算管理。将一般债务收支纳入一般公共预算，专项债务收支纳入政府性基金预算，地方政府各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算，或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿还责任的，偿债资金要纳入相应的预算管理，对于经清理甄别确认的地方政府存量债务，要抓紧纳入预算，使地方政府举借的所有债务都纳入全口径预算。四是加强风险监控。要督促政府建立由债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标构成的风险预警指标体系。建立债务应急处置机制和责任追究机制。对违法举借债务的，依法追究法律责任。

    总之，此次预算法修改的内容很多，可以归纳为三个层面，供我们在贯彻新修改的预算法时参考。一是对于此次修改重点解决的问题，法律作出了明确规定，我们应当严格按照法律的要求执行；二是对于针对总结实践经验作出的相关规定，没有达到法律规定要求的地方，应当尽快落实相关法律规定；三是对于法律基于改革进程作出的原则性或者方向性规定，要根据法律确定的原则和改革方向，积极探索、尽快建立相关制度，落实法律的要求。

    三、紧紧围绕“四个全面”战略布局，努力探索和改进加强对政府全口径预算决算审查和监督具体工作

    党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。“四个全面”的战略布局，集中体现了新一届中央领导集体治国理政、开创发展新局面的战略思想和战略部署，具有重大的统领和指导意义，也为我们做好加强对政府全口径预算决算审查和监督具体工作指明了方向。我们要紧紧围绕“四个全面”战略布局，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，进一步贯彻落实张德江委员长有关讲话和批示精神，注重务实创新，依法履行职责，努力开创加强对政府全口径预算决算审查和监督具体工作的新局面。这里，我谈几点思考，与大家交流。

    （一）坚持党的领导，加强政治思想建设。一要坚持党的领导。这是坚持人大工作的正确的政治方向的内在要求，是加强对政府全口径预算决算审查和监督具体工作的根本保障。二要自觉把思想和行动统一到党的决策部署上来。深刻认识预算决算审查和监督工作在党和国家工作大局中的地位，在人大及其常委会和财经委工作中的地位，找准切入点和着力点，自觉贯彻党的路线方针政策和决策部署，认真完成党交办的各项任务。三要坚决执行请示报告制度。对预算决算审查监督具体工作中的重大问题、重要事项，要及时向财经委、常委会领导和党组请示报告，依法按程序做好相关工作，确保党对人大加强对政府全口径预算决算审查和监督工作的领导。

    （二）坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，加强理论建设。一要坚持以中国特色社会主义理论体系为指导。张德江委员长指出，坚持以科学的理论为指导，是加强人大制度理论研究的政治前提和思想基础。我们要认真学习领会中国特色社会主义理论体系的科学内涵、精神实质，坚持用发展的马克思主义理论武装头脑，指导和推动预算决算审查监督制度理论建设工作。二要坚持植根于我国的国体政体，将预算决算审查监督制度放到我国的国体和政体中去研究，坚持正确的政治方向，努力提升预算决算审查和监督职权的地位和作用。三要坚持立足于工作实践，将预算决算审查监督制度放到国家治理体系和治理能力现代化进程中去研究，既要大胆借鉴外国的有益经验，又要立足于我国国情，推进理论创新和制度创新，充分发挥预算决算审查监督制度在国家治理体系和治理能力现代化中的作用。四要坚持法治思维，将预算决算审查监督制度放到权力、义务、责任构成的法律关系中去研究，既要厘清制度运作的机理，又要提升到权力责任关系，深入研究审批权和监督权所包括的具体权能，研究预算权力的科学配置和有效制衡。同时，要密切关注财税改革进程，加强对重大财税问题的理论研究。

    （三）坚持改革引领，加强机制建设。一要加强预算决算审查和监督工作机制建设。我委牵头承担落实的“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”的改革任务，明确提出要在2018年年底前取得四项改革成果，主要是建立四项机制和制度，即建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制；建立人大预算审查重点向支出预算和政策拓展的程序和办法；改进审计查出问题整改情况向全国人大常委会报告的机制；建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度。今年8月18日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十五次会议，审议通过了我委研究提出的《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》。12月，全国人大常委会将专门听取审计查出问题整改情况的口头报告，并开展专题询问。同时，研究建立其他专门委员会参与预算决算审查监督的工作机制，依法充分发挥其他专门委员会在相关专业领域的优势。二要认真总结和建立预算支出联网监督和信息共享机制。这是促进财政预算公开透明的一个重要形式，是人大加强预算决算审查和监督的一项重要举措和重要平台。要进一步总结广东等省市开展预算支出联网监督工作的做法与经验，研究解决联网监督中遇到的问题，在具备条件的地方建立预算支出联网监督系统，通过“线上”与“线下”相结合，一般监督与重点监督相结合的方式，真正为人民管好“钱袋子”。三要加强外部沟通协调机制建设。建立健全与政府有关部门的沟通协调机制，有利于实现人大工作机构与政府部门协调工作的制度化、规范化，有利于加强对政府全口径预算决算审查和监督的具体工作。我委在2009年和2010年分别与财政部和审计署建立了工作沟通协调机制，明确了协调沟通的主要内容和方式。我们要在总结实施情况的基础上进一步完善。四要加强与地方人大财经委和预算工委等工作机构间的工作和信息交流机制建设。我们承担着共同的工作任务，加强工作与信息交流也是我们共同的愿望。2013年，我委制定了与省级人大常委会有关工作委员会建立工作交流和协调机制的规定，明确了交流和协调的主要内容与方式。希望我们共同做好落实工作，密切双向交流，努力开创相互支持、相互交流、共同提高的新局面。

    （四）坚持立法推动，加强财税法治建设。一要围绕新修改的预算法的实施，形成完备的预算法律制度体系。研究提出修改全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定的意见和建议；推动国务院尽快出台新修改的预算法实施条例，制定和完善其他相关配套的行政法规和规范性文件；推动地方加快制定或者修改配套性的决定或法规，细化新修改的预算法的有关规定，强化预算管理和监督的有关内容，增强新修改的预算法的可操作性；进一步研究完善规范部门预算、预算绩效评价、中期财政规划编制与审查监督、政府综

    合财务报告编制与备案等法律制度。二要加快税收立法步伐。我们将按照调整后的常委会立法规划、常委会和财经委的有关工作安排，积极会同财政部牵头做好房地产税法的起草工作，切实做好协助财经委联系审议有关税收法律草案的具体工作。在地方税立法方面，我们一直坚持要授予有关地方人大一定的税收立法权限，如在税收法律规定的范围内确定具体的适用税率等，希望地方人大加强对税收立法的研究，适时承担起制定税收方面地方性法规的职责。三要积极研究推动财政法定。我们将按照常委会立法规划的要求，加强调查研究，积极研究推动制定财政转移支付法等财政法律。

    （五）坚持从实际出发，加强工作力量和能力建设。一要研究加强预算决算审查监督机构建设。研究加强有关的工作机构建设，完善机构设置，规范工作职责；研究借鉴一些地方的经验，加强外部专家咨询机构和代表联络员队伍建设，增强审查监督工作力量；按照中共中央转发的全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见的要求和修改后的有关法律的规定，推动落实县市级人大设立财政经济委员会和有关的工作委员会。二要研究加强预算决算审查监督专门人才队伍建设。坚持与时俱进，加强顶层设计，加强专门人才的培训、交流和锻炼，采取各种有效方式，打造一支政治过硬、业务精通、作风优良的热爱预算决算审查监督具体工作的专门人才队伍。三要加强业务能力建设。认真践行“三严三实”要求，积极研究新情况、解决新问题，不断加强政治学习和业务学习，努力提高调查研究能力和沟通协调能力，当好参谋助手，做好服务保障，进一步提高加强对政府全口径预算决算审查和监督具体工作的质量和水平。

    （文／全国人大常委会预算工作委员会主任　廖晓军）