立法：开启中国电影产业发展新纪元

11 月4 日，十二届全国人大常委会第十七次会议举行分组会，审议电影产业促进法草案。摄影/ 冯涛

    一问：电影产业促进法（草案）提交初审，最大的亮点是“产业”，这个属性，标志着电影产业正式纳入到国家经济发展的更高层面，成为拉动内需、促进就业、推动国民经济增长和转型升级的重要产业，怎么理解本次立法将为国民经济发展、为文化事业的壮大注入更强的动力？

    答：在所有艺术门类中，电影被称之为皇冠，是体现一个国家艺术表现力的最高形式，因与市场结合得非常紧密，在很多国家，电影是当作前沿产业来推动的。

    但“产业”怎么理解，有些人掉进这个词语的陷阱，只停留在工业、票房这一层面，好像一讲产业就是纯粹的经济学概念，正是没有深刻认识到它在意识形态方面的属性，也就不能很充分、很深刻地认识这部法律的意义。

    电影作为产业来发展，是一大进步，但它必须符合中国文化本质属性的要求，符合我们的社会主义核心价值观，符合我们的审美标准。电影产业在强调它经济属性的前提下，更多的是社会和文化效益,要把它作为传播和弘扬我们的价值观的一种手段和方法,而不是为产业而产业、为经济而经济。

    如果将二者割裂，很容易把电影产业引向纯粹追求经济效益的歧路上去，反之如果电影只为票房拍成了滥片，又会使它的文化社会属性被否定。其实这两个属性并不矛盾，我们希冀通过产业本身的发展壮大，使文化和社会属性更大、更充分地得以张扬。

    文化产业是一个国家国民经济产业中的重要支柱，这是国际公认的。党的十七届六中全会关于促进社会主义文化事业大发展、大繁荣的文件中，把它作为国民经济的支柱性产业提出来，十八大报告更明确了这一点。什么叫支柱性产业？就是占到GDP5%以上，这是最低标准。中国文化产业去年增加值占GDP3.76%，在国家层面上处于较低水平。一些省市发展较快，如北京市去年达到了14%，是相当高的，具有国际先进水平了，但全国总体上发展不均衡。美国统称版权产业，他们至少在25%到30%，也有人说至少40%以上。像日本和韩国的文化产业都占到8%，甚至10%。我们要从三点几达到五点以上，按照“十二五”规划中应完成的任务，还任重道远。

    期待通过这次立法，给电影产业带来新的机遇，在大众创业、万众创新的热潮中，让电影有法可依，健康有序发展，努力使我们国家从电影大国迈向电影强国。

    二问：社会上有人质疑本次立法的作用和效果，称“象征意义”大于“实际意义”，认为只是对实践中一些已有制度从法律层面上给予确认与补充而已。对此，您怎么看？

    答：出台电影产业促进法，应该是水到渠成的一个过程，是将电影体制改革的实践经验进行了高度总结和提升。比如降低准入门槛，多少年来一直在做，通过改革推动,市场完善，经过摸索和检验，现在把它上升为了法律,第一次写进国家大法,我觉得是一件很了不起的事情。

    再比如，偷漏票房问题，政府部门一直在打击，长期不能解决，这个情况的确存在，这是市场经济发展带来的问题，更是电影产业良性发展必须解决的问题，需要一个法治环境来予以规范，这就给立法提供了规范的空间。法律不是空的，一经查实，草案中规定了，最高可罚款到五十万，非常厉害了，再吊销放映许可证，整个影院就得关门歇业了，这都是非常实的。

10 月30 日，国家新闻出版广电总局局长蔡赴朝在十二届全国人大常委会第十七次会议上作关于电影产业促进法草案的说明。摄影/ 盛佳鹏

    国务院过去有一部电影管理条例，主要涉及电影各环节的行政管理，对如何推动电影产业发展关注不多。这些年来，中央和国务院对加快电影产业发展出台了不少政策。虽然已有法规和政策，但法规的立法层级低于法律，而政策性规定与法律规定更是有着本质上的不同。即便有条例有政策，但法律依据又在哪里呢？这次就明确了这个法律依据，对行政执法机关来说，要的就是这个尚方宝剑。什么叫依法行政？过去我们可能是逮着就罚，罚了人家就和你打官司，问你的法律依据在哪里？你凭什么罚？所以说法律绝不可能只有象征意义。

    立法就是治理的最高准则，就是给电影产业提供一个法治环境，使其规范有效运行，这样各个方面的权益才能得到保证，从业者才能有充分施展才华的空间。

    三问：简政放权，也是草案初审稿中一个亮点，它在制度层面上，对产业做出了适度的松绑，在行政审批制度上进行了深入改革，取消了2项、下放了5项行政审批，明确鼓励企业等从事电影摄制活动、整合许可证制度、简化剧本审查制、降低准入门槛、下放审批制度。这些简政放权措施，标志着电影市场将更大程度地开放？

    答：简政放权，符合当前时代发展的要求和社会发展的要求,对电影产业的发展有着积极的、保障性的作用。

    拿降低准入门槛来说，这是这次立法一个很重要的举措，它打破了电影拍摄的许多先决性条件，并以法律形式固定下来，鉴于此，可以说有着里程碑意义。

    目前，社会资本投入电影的热情越来越高涨，远远超出预期，这些资本的进入对于中国电影产业每年以30%的速度增长有着很大的推动作用,现在民营企业在电影产业中占比较高，相信未来发展还需要吸引更多的个体工商户、个人以及私有企业参与，因为无论从何种角度看，所有对电影有兴趣的人来参与投入，对电影产业发展都是件好事。立法进一步开放市场，有利于各类市场主体、社会资本进入电影产业，有助于扩大市场的自主选择，有助于市场规范、有序、透明。

    对企业来说，这个简政放权的“两取消五下放”可都是真金白银，他们对这方面的关注度远远超过我们的想象。无论对产业还是对企业，最需要的就是要有一个公正、公平、公开的法治环境，而我们立法的目的就是要建立这样一个环境，保障电影企业的权益，规范政府行为，依法行政、依法执政，促进电影产业有序发展。可以预见，随着法律的出台，我国电影业必将迎来一个新的发展高潮，未来中国电影市场更加蓬勃旺盛。

    四问：明确扶持促进的措施，是草案的一个重点，这从法律名称上也可看出，怎么体现出促进？

    答：促进，就是鼓励、保护和推进，这是本次立法的方向。

    目前电影市场虽然一派繁荣，但问题仍然不少,比如人才断层,比如缺乏好的剧本等等，怎么扶持促进，草案中作了明确规范，有的规定了相应措施，将来还要再制定出相应的细则，相信这些问题都有可能得到有效的缓解。比如对优秀电影产品的扶持、税收优惠和金融保险举措、开展电影知识产权质押、国产影片的放映时间保护、鼓励国内电影企业拓展海外市场，以及对观众权益的保障等等，草案中所作的这些规定都将对我国电影产业产生积极而深远的影响。

    法律一旦出台，或许刺激全国影院在数量上再现新的突破，迎来一个高速扩张期,电影企业和从业人员可依据法律规定的相关措施整合资源，集中力量打造精品力作，这些都会成为促进措施的实际效应。

    应当强调的是，我们在看电影产业促进法（草案）的时候，不仅要看它提出了几条保障措施，更重要的，应该从它设定的基本法律制度上了解其对电影产业所起的促进作用。

    五问：创新电影产业，创制有国际影响力的好电影，是每个业内人员的中国梦。观赏好看的电影，也是普世的娱乐享受，几乎没人不喜欢看电影，因为它承载了人们太多的梦想。从产业大数据来看，中国电影市场仍存在着无限潜力和商机。

    由于电影产业的双重属性，导致出两套评价体系，商业性只关注票房，一些低俗电影目前霸踞票房似乎无可指摘，相反，文化属性稍逊一筹，特别是一些主流价值观的电影，打动不了人心也是事实，它与票房脱节，在小众中黯然神伤，如果拨开票房漂亮的数字，里面说多了都是泪。

    从一个关注者角度观察，目前电影市场的状况是，某些低俗电影不但高票房，还成为经典、时尚，假如没看过的话，在社交平台上几乎没有话语权。仿佛一夜之间，喜剧、无厘头电影已跻身主流市场，而且正形成趋势。过去我们说，一个没有悲剧的国度，就没有深刻，就没有英雄，就没有激情和奋斗，如今在这个全民大娱乐场中，它听上去那么遥远，就像外星语言。

    或许这将成为一种文化暗示，把人们的价值取向和欣赏品位引向恶俗，按照国人一窝蜂做事的习惯，呼啦啦的跟风行动，将导致一大批类似电影如法炮制出来，影响、熏陶着青年一代。

    如何从中国电影的“产量大国”提升到“质量大国”，鱼与熊掌兼得，这方面法律能做什么？作用和力度能有多大？

    答：文化产品的生产是一个复杂的过程，要说立法能解决一个好的文化产品，坦率地说，这对立法的要求太高了。

    我们为什么要立法？不是单为了拍出某一部好电影，而是要为整个电影产业的发展提供一个良好的社会环境、法治环境，在这个环境中，鼓励什么、扬弃什么，都非常明确。我们鼓励的肯定是积极向上的，既有社会效益又有经济效益，两项相加相得益彰的。但电影的产生，带有浓厚的个性化色彩，需要各个方面艺术创作人员集体创作出来，所以不能简单说法律一出来，所有好的产品就出来了。我们是通过立法引导和规范市场，通过具体措施鼓励支持优秀电影产品的生产、消费，弘扬社会主义核心价值观，传播中华优秀文化精神，培养和提升全民文化品位和审美情趣。

    进一步说，法治环境可以保障优秀产品得到支持和鼓励，但不能保障拍出一个《泰坦尼克号》，拍出一个奥斯卡金像奖，因为艺术创造与个性、才华有关，与编剧、导演、演员等各个方面都有关联性，我们不能把法律无限扩大，如果可以，那搞个法律就解决一切问题了。

    六问：为什么不分级制更适合中国国情，不分级，会不会制约电影产业的发展？

    答：电影是一种具有高度真实感和综合性的艺术表现形式，对观众的影响远超文学、戏剧等其他艺术形式，由于涉及性、暴力、犯罪、民族、宗教、政治等内容，自电影诞生以来，各国都高度重视电影的内容管理，根据国情不同分别采取审查制或分级制这两种形式。

    电影审查制是在电影放映之前有关机构依照一定标准对内容予以审查，以决定是否公开放映，这也是我们当下实行的制度；分级制则主要是电影业界依照观众年龄、欣赏心理等对影片的内容进行分级，但不禁止其公开放映，主要依靠的是电影生产者和消费者的自律行为，是一种“自律审查”。

    中国是一个有着几千年文明史的大国，一直对文化产品的要求比较高。电影有较强的意识形态属性和文化社会属性，如果从源头上来保证电影产品的文化属性、意识形态属性，确定它的价值观取向，从而对社会起到正面的、积极向上的引领作用，现在正在施行的审查制是比较主动和有力的。

    分级制一般由行业协会来做，目前我们的电影市场管理还不规范，电影行业组织仍然不健全，这个基础还需进一步打牢。

    从国际经验来看，分级容易管理难，以观众年龄为依据进行分级，理论上容易，实际操作难度很大，效果也并不明显。对我国来说，冀望通过分级制达到传播正能量、弘扬主流价值观，以目前的状况还不易实现。就拿我们电影院和银幕目前巨大的数量来看，分级后的监管难度更大。有些专家还认为，分级会导致色情、暴力内容的监管被放宽，为迎合一些社会上低俗的需求，任意去拍这类影片的情况将有所增加，虽不占主流，但这类影片对社会的不良影响很大。

    我个人觉得，最后草案没有采取分级，还是采取审查制度，是经过认真审慎考虑的，是经过反复研究比较的。按照现在的审查制度，我认为不会成为制约电影产业发展的因素。为什么？

    按照草案的规定，这个审查制度是公开的，电影内容的禁止性规定是符合社会公认的基本价值准则的，而且还要求国务院有关部门要制定出台更详细的审查标准向社会公布；审查程序也是公开、透明的。过去讲审查标准往往是文件性的，不透明，有时就是领导说了算,现在通过法律确定下来就是一个公开性的东西。草案中明确了审查程序、审查机制的构成，规定审查应组织专家评审，这些专家由专家库里的专家组成，或根据电影题材特别聘请的专家,他们的评审意见将作为审查决定的重要依据，这就使得审查意见有了社会化基础。不是过去几个领导，几个人，几个部门，关上门商量就行了。这些规定都是公开透明的。

    立法就是通过法律划出明确的界限，只要公开化、明晰化，为业界营造一个公开公平公正的环境，大家依法去做，发挥聪明才智，就能拍出越来越多的符合我们社会主流价值观、弘扬人类美好情操的，又符合观赏特点的老少皆宜的影片。

    还有一个要强调的问题是,分级制更多的依赖社会评判和行业组织，这就需要业界形成社会自律，这个自律与行业自我发展健全,与从业人员的自我约束都有关联。同时，分级制还需要相关法律和配套措施，目前在行业自律和相关配套措施尚不成熟健全的状态下，贸然实行分级制很容易引起一些混乱。

    目前草案只对行业协会有所规定，事实上对从业人员也应该有原则性要求。电影行业是特殊性行业，电影明星拥有大量粉丝群，他们具有很大的社会影响，尤其对青少年的影响更难以估量，在一些国家往往行业协会对从业人员有严格要求，而我们的行业协会这方面功能还没完全发挥出来。

    总之，遵循自己国家的制度特色来制定法律，才能起到积极作用，反之，盲目学习国外，照搬他们的东西，往往只会起到消极作用。

    七问：这部法律被称为“中国电影第一法”，是我国电影产业的第一部法律，是电影业法律法规和政策体系中的龙头老大，“千呼万唤”出来后，接下来将面临几次审议修改，在公众的关注下，审议修改的这个过程有何意义？

    答：显然，面临三次审议，在公众关注下审议、修改，把它放在互联网平台上征求全民意见，这个过程就是一次深入的普法活动。比如，发展中存在问题的焦点是什么、关注问题怎么解决的,法律最后是怎么确定下来的，这对民众了解这部法律、理解这部法律、认识这部法律、学习这部法律都有很大的帮助。在审议中，委员们因为什么问题发生交锋,他们认可哪些、修改了哪些、高度评价了哪些、觉得还有哪些不足，最后怎么形成了这样的条文，这些都是帮助社会大众理解和认识这部法律的一次绝佳机会。

    立法机关与公众不能隔着两张皮，要让他们知道你立法解决了什么问题，哪些条文与自己的生活有着密切联系，搭建起这么一个与社会大众之间的桥梁，进行无缝对接，这于国家、于人民、于立法，都是利事。

    八问：中国已稳居全球第二大电影市场，也是增长最快的市场之一，电影产业是文化产业中具有代表性的一个行业，是我们国家文化产业中的重要组成部分，此次立法，对下一步文化产业促进法的制定意味着什么？有什么影响？

    答：当今世界，国与国的竞争，越来越凸显出文化上的竞争，它早已成为一个国家软实力的象征。

    众所周知，文化产业是知识密集型和资本密集型产业，处在现代服务业的高端,而作为国民经济支柱性产业的文化产业中，电影产业又起着火车头和排头兵的作用。

    有人问我，既然要搞文化产业促进法，其中就涵盖电影，为什么还要单搞一个电影产业促进法？

    这就是一个基本法和专门法的关系了。文化产业促进法覆盖文化产业全领域，是一个比较大的范畴,是整个行业的基本法；电影产业促进法是文化产业促进法这个基本法下面的一个专门法。从立法角度讲，电影产业促进法比较集中、比较单纯，制定起来比较容易。但无论是基本法，还是专门法，其基本法律制度和原则不能出现冲突，这才是最重要的。假如说电影产业促进法里面确定了降低门槛的原则,可到了文化产业促进法中却把文化产业的门槛抬得高高的，只允许国营几家来搞文化产业，这就相互矛盾了。

    电影产业虽然只是文化产业的一部分，但它确定下来的一些法律制度、法律原则都是整个文化产业的示范，因为其规律和性质基本是相通的。文化产业由于涵盖面更加宽广，制定起来难度更大一些，也相对更加原则一些，但在立法精神层面上应该是一致的。

    我相信,电影产业促进法中规定的基本制度、基本原则，将来均会被文化产业促进法予以吸收。所以说，这次立法有一定的标杆作用,可以作为文化产业立法的一个重要参考。

    （文/本刊记者 徐燕）