英国的议员如何履职

    5月27日，新一届英国议会在伦敦威斯敏斯特宫开幕，英国女王伊丽莎白二世发表讲话。图/CFP

    英国议会是当今世界上最古老的议会，号称“议会之母”。在议会制度的许多方面，都有自己独特的做法，议员履职方面也不例外。笔者综合有关材料，并结合在英国学习考察期间的了解，对英国议员履职的有关情况作一简要介绍。

    议员在议会中的工作

    英国议会实行两院制。鉴于议会的权力主要属于普选产生的下院，而且上院议员为僧侣或贵族，非经选举产生，也没有任期限制，因此，人们提及英国议员时，通常意义上就是指经过选举产生的下院议员。英国议员的履职，包括在议会的工作和在选区的工作两个方面，选区活动的效果很大程度上也要通过在议会的履职得到反映，因此，议会是议员履职的主阵地。

    （一）工作的主要内容

    在议会会期中，议员每周一到周五在议会工作，参与制定法律、监督政府工作、控制财政、辩论时事、审议欧盟建议等。在参与立法工作方面，议员有机会参加公共法案委员会，审议政府提交的公共议案(Public Bill)；议案进入二审后，议员可以就议案的原则问题和委员会报告的具体修正内容进行辩论；议员还可以提出普通议员议案（Private Member’s Bill），但这种议案不得涉及增加财政支出，纯粹的普通议员法案得以在议会中讨论的机会很少，被议会通过的几率就更小。在参与监督工作方面，议员可以参加议会的专门委员会（Select Committee），对政府部门的工作进行监督、审查；如果是来自苏格兰、威尔士或北爱尔兰地区的议员，还可以参加各该地区的大委员会（Grand Committee），就影响该地区的有关事务进行辩论。

    （二）工作的重要方式

    议员在议会履职的重要方式之一是质询。议员可以向政府大臣递交口头或书面质询，质询与回答都要收录于议会议事录。会期内议会每周都有固定的时间段用于口头质询。目前，每周一至周四下午，都有一个小时的时间，由大臣对议员（包括执政党议员和反对党议员）的口头质询作出回应。每周三下午有半小时的时间，供议员对首相提出质询。除原定的问题外，议员还可以就该主题提出一个附加的问题。如果议员认为有特别重要而紧急的事务需要立刻得到政府大臣的答复，他还可以要求进行紧急质询（Urgent Question）。若议长认为该问题果真重大而紧迫，而且议会很可能没有其他的机会来提出这个问题，在当天的质询结束后，可以就此进行紧急质询。

    议员在议会履职的另一个重要方式是辩论。英国议会是国民辩论的中心舞台，全国性的重要议题都要在议会进行辩论。既有针对英王讲话、不信任案以及由政府或反对党提出的动议，也有针对下院议员提出的动议。当有宪法性议案或涉及公众关心事项的议案提出时，议员还可以提出会议延期的动议，在当天的常规议事结束后延期半小时，议员可利用这个机会进行辩论。

    议员在选区的工作

    （一）选区工作的内容

    在英国，公众历来认为，议员首先应该为选区工作，成为“驻威斯敏斯特的郡议员”。下院议员都是从单一名额的议会选区中选出的，候选人可以某政党代表的身份参选，一旦当选，则必须代表该选区整体利益并为该选区全体选民服务。议员在周末要回到选区，开展选区工作。议员的选区工作分为两大类型。

    首先是担当地方福利官员或社会工作者的角色，为个体的选民服务。选民的问题包罗万象，有的时候甚至就是倾诉烦恼，对于这样的情况，议员的作用就是倾听、提出建议；对于选民遇到的实际困难，议员则通过与大臣、政府各部、地方当局或半官方组织等之间的大量沟通，敦促有关方面为选民解决问题。另外，议员还可以通过议会质询和辩论表达选民的冤屈，若不能奏效，还可以“虐政”的名义将相关公案递交查弊官（Ombusman）处理，还可以代表选民向请愿委员会申诉。

    其次是扮演地方利益促进者的角色，为作为整体的选区利益工作，如吸引新的商业和产业投资，建设道路，防止地方工厂、学校与医院停业等。

    （二）选区工作的主要方式

    一是通讯，包括通信、电子邮件、打电话等。选民可以在当地的图书馆、市政厅找到本选区议员的信息，也可以通过浏览议会网站或向议会信息中心电话询问得到议员的联系方式。英国议员的信息公开比较全面，包括议员的姓名、党派、选区、联系方式、当选情况等，议员在议会中参与质询和辩论的情况、在有关委员会任职的情况，以及议员个人的关注领域等，均可在议会网站上轻松找到，便于选民联系议员。对本选区选民的来信来电，议员们必须认真回复。根据与我们座谈的下院议员介绍，她有时候一天要回复选民电子邮件400多封。对于非本选区选民的来信，一般都会转给该选民所在选区的议员处理。

    二是回选区接待选民。通常，议员们周五（这一天党鞭不要求议员出席）、周六都在选区奔忙，包括接待选民来访、上门访问选民、出席选区的各种集会、参加选区党组织的会议或活动、接受选区媒体采访等。其中，最有英国特色的就是接待选民来访，称为选区“门诊”（Surgery）。每位议员在选区至少设有一处“门诊室”，可能设置在选区的公共大楼如选区党组织办公室、市政厅等，也可能设在议员家里。有的还以其汽车为“门诊室”，随处接待选民。每个议员至少每两周回一次选区“门诊”，有的每周都提前将“门诊”时间由市政厅、选区内的公共图书馆等单位公告市民，选民还可以在当地的电话簿里找到“门诊”信息。“门诊”时，选民排队等候，依次进入“门诊室”，单独向议员申诉。由于选民反映的很多问题发生在当地，需要当地政府来解决，很多下院议员都会请一位地方议员“陪诊”，是地方的事务，就交由地方议员督促地方政府办理；涉及中央部门政策的问题，如养老金、移民、税务、国民健康保险（NHS）等，或者需要议员在下院申诉的问题，则由下院议员受理。这种议员与选民的密切联系，对议员来说，可以发挥一种反映公众舆论的“气压计”的作用；对公民来说，则具备“减压阀”的功效和作为一种申冤的机制。

    议员履职中需要协调处理好的关系

    议员既是选区选民之代表，也是政党之代表，有时还是各种不同利益之代表。作为选区选民的代表，要联系选区选民，为选区谋取利益；作为政党的代表，要维护本党的政策主张和立场，按照党派立场投票；作为各种不同利益的代表，要反映该阶层的利益和呼声。这就需要议员在履职的过程中，处理好方方面面的关系。

    英国的政党，大多组织严密，纪律严明。议员在议会履职，必须遵守党的纪律。议会各党团对议员实行严格的纪律约束，内阁和影子内阁作为两党的核心团队，需要保持各自内部的团结一致自不必说，更有议院督导员制度对议员进行管理。这一制度的核心内容，就是对议员出席和投票的要求：几个大的政党的下院议员每周都会收到下周议会活动纲要，在各项活动之下会有一条、两条或三条下划线，分别标志着“希望出席”（一条）、“要求出席”（两条）、“必须出席”（三条）；若有投票，议员则须按照本党的立场投票。蔑视“三条下划线”的行为被视为对所属政党规则的严重违背。英国议会没有秘密投票设备，所有的投票行为都是公开的，重大事项实行分类表决。因此，各党派对本党议员的投票行为非常清楚，议员跨党派投票十分困难，后果也很严重。

    议员本党的政策若对其选区的利益有不利影响，议员就会受到选区的很大压力。遇到这种情况，议员往往会游说党的领导，对有关政策作出微调，尽量照顾议员的选区利益。确有冲突的，如果不是事关本党至关重要的利益，议员会尽量取得党鞭的谅解，不参加投票。

    议员过去从事的（有时仍在从事着）职业，议员个人所属的各种组织，甚至是其闲暇时的志趣，都会使议员对某行业保持一定程度的关注，这在一定程度上有助于提高议会的代议质量，但也可能使议员卷入相关利益。为避免相关利益的不正当影响，议会从1975年以来一直针对各种利益进行年度登记，以避免利益冲突。议员在履行公职活动时也必须对相关的利益作出公开申明。任何受雇代言都是议会绝对禁止的。

    议员履职的保障与规范

    （一）议员的取酬

    16世纪以来的数百年间，英国的议员一直义务工作，议员薪金制度直到1911年才建立起来。从1983年起，议员年薪才脱离了单列的生活补助金性质，开始与文官的较高级别挂钩，成为名副其实的薪俸。除工资外，对议员的差旅费、私人助理的报酬及社会调查等支出，给予补贴。《2010年宪政改革与治理法案》对议员的薪酬、补贴、利益申报等方面作出了比较系统的规定。目前，普通下院议员的年薪是65000镑。根据我们接触的下院议员介绍，议员的工作量很大，会期中每周还要往返于伦敦议会和选区，比较忙碌，工资加上各种津贴，收入约为医生年收入的三分之二，这对于那些需要抚养孩子、偿还房贷的普通议员来说，财务上还是有压力的。一些工党女议员甚至声称，由于下院工作时间过长影响家务等原因，她们将不再谋求连任。

    议会并不禁止议员兼职。一些议员，尤其是保守党议员，可以从一些院外利益集团获得额外报酬，或者从其他兼职工作中领取工资。但议员能够从事的兼职工作范围比较有限，大部分局限于公司董事会、法律事务、记者工作或社会交往等。1995年诺兰委员会的调查显示，共有168名议员（包括保守党议员145名、工党议员15名以及自民党议员6名）享有共计356项顾问头衔。此后，议会加强了对议员兼职行为的规范，直接导致顾问数目的下降。根据1997年议员利益登记宣布的结果，这一数目下降了67%。

    （二）履职的规范

    英国并没有制定专门的法律对议员的义务作出规定，仅有的类似规范是根据下院1995年7月19日决定制定的《议员行为准则》。该“准则”的最近一次更新是在2015年3月，将“‘准则’适用于议员公共职业生涯的所有方面，但对纯粹的私人事务和个人生活不予规范”。“准则”要求议员既要对国家的整体利益负责，也要对选区利益负责；要求议员无私、廉洁、客观、负责、公开、诚实、以身作则。具体的要求包括：（1）不得接受外部的个人或组织的财务或其他好处，以免影响其履职行为；（2）任何接受无论是酬金、补偿还是奖励等形式的贿赂，以推动或阻挠议会的议案、动议或其他事项的行为，都是违反议会法律的；（3）议员要自觉履行利益登记要求，在议会和委员会的工作进程中或与其他大臣、议员、政府官员或其他公职人员交往中，对于涉及的任何相关利益都要公开、诚实；（4）议员在履职中获得的保密信息，只能用于履职事务，绝不能用于获取私利；（5）对于取自公共财政的履职支出、津贴、设施、服务等，议员必须个人负责，保证这些公共资源仅用于支持履行公职；（6）议员绝不能采取任何会对议会或议员整体的声誉和团结造成严重损害的行为。

    为保证议员行为准则得到遵守，下院设有专门的标准委员会和议会标准事务专员，可以针对议员遵守准则的情况进行特别调查。对于以下院名义进行或下院授权的调查，被调查的议员必须全程配合，并不得试图游说、影响对其的指控。委员会接到专员的报告，会进行讨论并将结论和建议向下院报告。下院必要时可以对当事议员作出制裁。

    地方议员履职的有关情况

    与下院议员不同，英国地方议会议员的工作不是全日制的，而且大部分都不是专职的，某种程度上可以说是志愿性质的，因为议员不从议会领工资。从1974年起，出席议会的议员可以从地方政府拿到开会补贴，但不得超过中央政府规定的最高限额。现在，议员可以拿到基本津贴，起重要作用的议员，如委员会主席、多数党领袖，可获得特殊责任津贴，另外，还可领到出勤津贴。津补贴的情况因选区大小和地区差异而有一定区别，如伯明翰市选区比较大，议员的津贴相对较高，普通议员的津贴可以达到每年16000镑。此外，除政府行政部门外，议员可以从事任何行业的工作。

    地方议员的工作任务包括：代表选民并对选民负责，为当局解释政策及政策的实施，监督政策执行的效果，为社区提供领导。议员每个周五都要回到自己的选区开展选区工作，除此之外，议员要花大量的时间去履行对议会的责任。研究人员在全国范围的跟踪调查显示，从事议会工作的所有人员每月工作时间为75至80个小时，或者每周19至20个小时；从英国郡议会中抽取60名议员作为案例研究，发现他们平均每周花20至25个小时用于议会工作。另外，根据对英格兰和威尔士地区议员情况的统计，议员中全职议员（除议会工作外，没有从事其他职业）占到议员总数的25%。

    郡议会一般每季度召集一次，区、市议会每月召集一次。由于会期短、议员人数多，地方议会几乎把所有的工作都委托、授权给专门委员会去处理，议会会议上审议的事项则主要根据各委员会的报告和建议来确定。以伯明翰市为例，根据与我们座谈的伯明翰市前名誉市长、现任议员Paul Tilsley的介绍，伯明翰市议会由120名议员构成，议会每个月召集一次，负有监督职能的各专门委员会每周召集一次，其他个别委员会（如许可委员会）可能每周召集一次或两次。议员大都加入各个委员会，工作量是比较大的。

    无论是国会议员还是地方议员，英国议员的履职情况，既与英国实行的党派制度密切相关，也与其历史文化传统一脉相承。在看到其履职积极性的同时，要注意到议员对党派利益和选区利益的维护有时高于对国家整体利益的重视这一客观现实。另外，议员违反行为准则、滥用津补贴，甚至触犯法律的情况，也时有所闻。我们在考察借鉴其经验做法的同时，应始终保持政治上的清醒，取其精华，去其糟粕，为我所用。

    （作者单位：全国人大常委会办公厅研究室）