代表联系群众：从实践创新到制度跟进

  

人大代表如何同人民群众保持密切联系，是当前人大工作中面临的一个重要课题。做好这方面工作，不仅有利于提高代表的履职水平，增强他们的履职意识。同时，对于坚持和完善人民代表大会制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，都具有十分重要的意义。

人大代表必须同人民群众保持密切联系，是由我们国家的政权性质和人大代表的法律地位所决定的，是党的群众路线在人大工作中的具体体现，是我国政治制度的一大优势和特色。

人大代表必须同人民群众保持密切联系，是由我们国家的政权性质和人大代表的法律地位所决定的，是党的群众路线在人大工作中的具体体现，是我国政治制度的一大优势和特色。

正因为如此，通过一系列制度安排，确保人大代表与人民群众的联系，始终是人大制度建设中的一个重大问题。

1954 年宪法第2 条规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。”第17条规定，“一切国家机关必须依靠人民群众，经常保持同群众的密切联系，倾听群众的意见，接受群众的监督。”这实际上是以根本法的形式明确了人大代表与人民群众之间的关系。

1955 年2 月12 日，一届全国人大常委会第七次会议通过了《关于设立全国人民代表大会代表办事处的决定》。决定指出，为了全国人民代表大会代表在各地工作活动的便利，决定在北京、天津、上海和各省、自治区人民委员会所在地以及代表居住人数较多的重庆、青岛、旅大、鞍山等市，由当地人民委员会负责设立全国人大代表办事处。办事处酌设秘书1-3 人，为住在本地的全国人大代表办理秘书工作。在代表居住人数较少的市和县，由当地市、县人民委员会指定专人兼办代表的秘书工作。从当时的情况看，设立代表办事处的主要目的，是便于代表联系群众。

1955 年8 月6 日，一届全国人大常委会第二十次会议通过了《关于全国人民代表大会代表和省、自治区、直辖市人民代表大会代表视察工作的决定》。决定指出，为了解各地工作情况，密切联系群众，倾听群众的意见和要求，全国人大代表和省、自治区、直辖市人大代表一般每年应当视察工作两次。全国人大代表可以到原选举单位的地区或其他地区视察工作；省、自治区、直辖市人大代表可到原选举单位的地区或省、自治区、直辖市范围内的其他地区视察工作。在谈到视察工作的意义时，毛泽东同志说，视察可以了解情况，可以联系群众，对立法、行政工作，对法院、检察院等方面的工作，都有很大好处。

1957 年5 月，全国人大常委会在一份报告中提出，各级人民代表大会代表建立固定的联系制度。但因反右派斗争，该报告被搁置。

党的十一届三中全会以后，随着人民代表大会制度的恢复和发展，作为一项重要的政治原则，代表联系群众也逐步制度化、具体化。现行宪法第76 条规定：“全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。”第77 条规定：“全国人民代表大会代表受原选举单位的监督。”第102 条规定：“省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表受原选举单位的监督；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督。”

1992 年制定的代表法规定：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。代表应当采取多种方式经常听取人民群众的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，协助本级人民政府推行工作。修改后的代表法更加明确地规定，代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，接受监督。由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况。这实际上意味着代表联系群众，由一种工作作风上升为一项法律义务。

此外，1987 年6 月，全国人大常委会办公厅向各级人大常委会印发了《关于全国人大常委会加强同代表联系的几点意见》，明确提出全国人大常委会和地方人大常委会共同联系全国人大代表，全国人大代表同选举单位和人民群众保持联系，要加强对联系代表工作的领导等。

我们党对代表联系群众也十分重视，并在一些重要的报告或文件中就这个问题提出明确要求。党的十三大报告指出，要进一步密切各级人大与群众的联系，使人大能够更好地代表人民，并受到人民的监督。1990 年3 月，党的十三届六中全会通过的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》进一步指出，人大中的党组织和人大代表中的党员，要密切联系非党代表和广大群众，经常了解他们的意见和要求。1997年9 月，党的十五大报告提出，坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行国家权力机关的职能，加强立法和监督工作，密切人大代表同人民的联系。2005 年5 月，中发9 号文件强调，进一步发挥全国人大代表的作用，支持、规范和保证其依法履行职责和行使权力。代表应通过多种渠道保持与人民群众的密切联系，自觉接受人民群众的监督。2007 年11 月，党的十七大报告提出，保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系。2012 年11 月，党的十八大报告指出，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，并提出要设立代表联络机构，完善代表联系群众制度。党的十八届三中全会指出，加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用。通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。

人大代表只有深入基层，回到广大人民群众中间，才能了解社会情况，才能采集到原汁原味的、不带任何水分的民意，才能不断提高自己的履职水平。

近些年来，全国人大常委会及地方各级人大常委会十分重视人大代表与人民群众之间的联系，采取了一些具有创新意义的做法，盘活了代表工作，取得了明显的实效。

换届伊始，张德江委员长就明确指出：“密切人大代表同人民群众的联系，更好发挥人大代表作用，是坚持和完善人民代表大会制度、做好新形势下人大工作的重要内容。”

    1992 年3 月27 日，全国人大常委会副秘书长曹志在七届全国人大五次会议上作关于《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法（草案）》的说明。这次会议通过了代表法。摄影/ 李生南

不仅如此，张德江委员长还率先垂范，身体力行，深入基层，联系群众。从西南边陲云南到鱼米之乡浙江，从改革开放前沿广东到齐鲁大地山东，委员长深入企业、村镇、社区进行调研，听取普通百姓和基层人大代表对人大工作的意见。在调研期间，张德江委员长指出，尊重代表的主体地位，提高代表素质，发挥代表作用，是做好人大工作的基础。同时，他还提出，要建立人大常委会组成人员与代表联系制度，建立密切代表同人民群众的联系制度，使工作规范化、制度化。他特别强调，“人大能不能充分发挥作用，很重要的一点，是看人大代表能不能‘接地气’，当好政府与人民群众的‘连心桥’。”

在张德江委员长的推动下，2013 年12 月16 日，十二届全国人大常委会第十四次委员长会议审议通过了《全国人大常委会委员长会议组成人员联系全国人大代表的意见（试行）》，要求每位委员长会议组成人员直接联系5 名以上全国人大代表，并对联系内容、联系方式、联系代表职责、服务保障工作等作出了明确规定。

新一届全国人大常委会还要求委员长会议组成人员、常委会组成人员以普通代表身份回原选举单位参加代表小组活动，同基层代表交流履职情况，共同探讨改进工作思路。换届以来，许多常委会组成人员深入田间地头、农家小院、厂房车间，与普通农民、农村致富带头人、企业职工、基层干部面对面交流，话家常，问民生，听真话，察实情。

为了便于人大代表同人民群众保持密切联系，进一步畅通民意表达渠道，新一届全国人大常委会在进行专题调研和视察时，深入基层面对群众，不搞层层陪同，少听相关部门口头汇报，多到现场直接听取一线工人、农民和各方面群众意见。

地方各级人大常委会为了密切人大代表与人民群众之间的联系，也进行了积极的探索和创新。据了解，除了开展代表小组活动、视察、专题调研、走访、接访、召开座谈会、通信、电话、发放征求意见表和进行问卷调查等传统的方式以外，各地还普遍建立了诸如代表之家、代表活动室、代表工作站、代表接待站（室）等固定场所，为代表联系群众搭建平台。

有些地方还通过大规模的专项行动或主题实践活动，组织代表听民意、汇民智、解民忧，为百姓办实事。

尤为值得一提的是，地方人大充分利用网络平台的优势，为代表联系群众提供高效、快捷的渠道。据了解，各地人大普遍设立代表信箱、代表留言板、网上信访，代表通过网络倾听民意，问计于民、问需于民，代表或人大工作机构及时收集、整理网民的意见建议，认真给予答复或转交相关部门处理。广州天河区车陂街道人大工委在代表工作室建设代表智能履职平台，本选区群众经身份确认后，可与本人指定代表联系，反映问题和要求、发表意见。代表按规范程序处理，做到了“事事有回音，件件有答复”。群众对答复情况可再做满意度评价。有的地方邀请人大代表、常委会委员和人大工作机构的负责人就公众关心的立法、监督等问题，在线双向交流、讨论，网上回答网民的问题，解疑释惑。上海等地方人大常委会设有人大网议日，网站定期邀请常委会领导、人大代表与公众，就涉及本地的立法、监督和社会热点问题进行网络访谈或微访谈，拉近了代表与群众的距离，公众反响热烈。从实际效果看，该活动已成为一个知名品牌。地方人大普遍利用网站公开代表个人基本信息（包括职业、民族、党派、学历和联系方式）、代表履职情况，接受人民群众监督。其中，广东、福建等人大实现了议案建议和办理结果的公开。有的地方利用APP（手机客户端）、平板电脑等移动互联网终端，主动发布重要的会议通知和相关信息，方便公众和记者了解会议情况。利用社交媒体微博、“微信公众号”、QQ群等新媒体推送人大工作重要信息，传播人大声音。江苏人大开设微信公众号，人民群众通过关注江苏人大公众号即可联系人大和人大代表，并通过微信平台实现代表与人民群众在线互动和信息定向推送。重庆市江北区人大试点开通代表网络接待QQ 群，可定期以音视频、文字方式与群众直接交流。广西壮族自治区南宁市西乡塘区新阳街道人大代表活动中心建立了代表微信群，有需要代表讨论的事情及时在群中交流讨论。有的代表还尝试与本选区群众建立微信群，随时交流沟通。

“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。实践证明，书斋内的冥思苦想、办公室里的文来文往、“权威们”之间的坐而论道，是无法获取真正的社情民意。只有让人大代表深入基层，回到广大人民群众中间，才能真正看清当今社会的真实面孔；才能采集到原汁原味的、不带任何水分的民意；才能在火热的实践中不断提高自己的履职水平。从更高的层面上看，人大代表同人民群众保持密切联系，可以拉近最高国家权力机关与百姓之间的距离，可以使越来越多的人走近人大、认识人大、了解人大、关心人大、支持人大，可以使我国的人民代表大会制度在亿万中国人民心中生根发芽。

 为了进一步加强人大代表同人民群众之间的联系，实践中的形式创新固然重要，但相关的制度跟进同样不可或缺。

    上海市人大常委会设有人大网议日，定期邀请常委会领导、人大代表与公众，就涉及本地的立法、监督和社会热点问题进行网络访谈或微访谈

为了进一步加强人大代表同人民群众之间的联系，实践中的形式创新固然重要，但相关的制度跟进同样不可或缺。为了进一步加强人大代表同人民群众之间的联系，实践中的形式创新固然重要，但相关的制度跟随进同样不可或缺。这涉及两个方面的问题：

    其一，是否有必要就代表如何联系群众这一问题，在代表法中作出具体规定。单就立法的必要性而言，答案是肯定的。但问题在于：第一，我国的代表工作虽然从总体上看取得了很大进步，但毕竟还处在发展阶段，有许多做法尚需得到实践的充分检验。尤其是人大代表如何同人民群众保持密切联系，还需要在不断探索的基础上积累经验。可以说，目前的修法时机并不成熟。第二，各地在组织代表联系群众时，所采取的方式不尽相同，法律只能确定一些大的原则，很难对具体方式作出规定。正是基于这两点理由，目前比较可行的选择，是采取三步走的办法。第一步，由各地根据本地情况，制定代表联系群众的具体办法。据了解，目前全国已有二十多个省区市制定了有关这方面的规范性文件，对代表联系群众的目的、内容、方式及相关的保障措施作出了规定，促进了联系工作的制度化、规范化、常态化。第二步，对具有普遍意义、并且需要在全国范围内适用统一标准的事项，可以全国人大常委会或全国人大常委会办公厅的名义，制定工作层面的指导性文件。第三步，待时机成熟，对代表法作出修改。

江苏省徐州市铜山县人大代表在张集镇代表之家开展接待选民活动

其二，关于如何进一步完善代表联系群众的相关制度。从目前的情况看，主要有以下几个方面的内容需要通过制度设计加以完善：第一，健全代表联系群众的组织体系。目前，各级人大代表联络机构存在着机构设置、隶属关系、职能划分不统一等问题，因此，有必要对全国各级人大代表联络机构的性质、职能、工作方式作出明确规定。对代表活动的固定场所，如代表之家、代表活动室、代表工作站、代表接待站（室）等，最好能在全国范围内统一设置、统一名称、统一性质、统一作用和统一活动方式。第二，完善代表联系群众工作制度，明确代表联系群众内容和形式。一是要丰富代表联系群众的内容，二是要拓展代表联系群众的渠道（其中包括网络平台的广泛运用），三是要规范代表联系群众的方式。第三，畅通民意的表达和反馈渠道，其中核心是要加强代表建议的办理工作，把重心放在解决群众反映强烈的热点重点难点问题上。第四，完善代表联系群众保障制度，包括组织保障、物质保障、时间保障。第五，建立代表联系群众的监督约束机制，包括公开个人信息和联系方式，定期向人民群众报告工作，对代表联系群众作出硬性规定，等等。

上述内容有些可由地方人大制定相关办法，有的应由全国人大常委会或全国人大常委会办公厅制定工作层面的指导性文件，有的则留待时机成熟时由代表法作出规定。

 严格说来，人大代表联系人民群众，不仅仅是一种工作作风，对代表而言，它是一项必须履行的法律义务。

当前，在代表联系群众方面，还存在着一些问题，主要表现为：一是代表联系群众的主动性、积极性不强，有组织的联系多，个人联系少；二是联系方式不够规范统一，缺少常态化的制度安排；三是存在形式主义倾向，不注重实际效果，群众的认同感不高；四是各种保障措施不到位。

    之所以会出现上述情况，原因是多方面的。其中很重要的一点，是因为我们无论从理论上，还是从法律上，对代表联系群众这一行为都缺乏清晰、明确的定位。

    人大代表联系人民群众，究竟是一种职务行为，还是一种任意行为？如果从立法初衷看，立法者是把它作为一种职务行为加以设定的。并且在2010 年修改代表法时，对有关责任条款又作出了更进一步的细化规定。但如果我们对现行法律的规定加以深入推敲，并结合代表工作的现状进行分析，则不难发现，代表联系群众并不完全具备职务行为所固有的一些法律特征。与代表在会议期间的工作相比，它还带有某些任意化的色彩。第一，职务行为对职务人而言，具有必须履行的义务，不履行就意味着失职。所以，代表法就代表参加本级人民代表大会会议作出了强制性的规定，如，规定代表应当“按时出席本级人民代表大会会议，认真审议各项议案、报告和其他议题，发表意见，做好会议期间的各项工作”，未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的，其代表资格终止。但对代表联系群众并未作出同样的规定。这实际上意味着，这种行为对代表而言，带有某种任意行为的色彩。第二，代表的职务行为属于公务行为，其程序具有法定性，因而全国人大组织法、地方组织法、代表法以及相应的议事规则都为代表在会议期间的履职行为设计了一套周延的程序。但这些法律均未对代表联系群众的程序作出具体规定，从而为这种活动预留了很大的“弹性”空间，可以因人、因时、因地而异。第三，代表法在设定有关的保障措施时，并没有完全把代表联系群众作为职务行为加以保护。通过以上分析可以看出，虽然在大的原则上，我们把代表联系群众定位为法律义务，但实际上我们更多的是把代表联系群众作为一种工作作风，一种政治责任。

严格说来，由我国人民代表大会制度的本质和代表制度的特点所决定，人大代表联系人民群众，不仅仅是一种工作作风，一种政治责任。对代表而言，它是一项必须履行的法律义务。因此，只有在法律上对代表联系群众作出必要的约束性规定，才能使这种行为成为真正意义上的职务行为，才能对代表履行这种行为起到督促作用。