企业破产法（试行）出台

在全国人大常委会的立法史上，企业破产法草案从最初不同意见的激烈争论、展开博弈，经过反复协商，到最后总体上达成共识、高票通过，生动地展示了立法民主精神，堪称一个民主立法范例。

企业破产法草案是在推进经济体制改革的背景下提出的。

过去，国有企业长期吃国家的“大锅饭”，一旦陷入困境就依靠国家财政和行政手段关、停、并、转，把濒危的穷厂并到富厂，继而又把富厂吃穷，形成恶性循环。1986 年6 月，国务院向全国人大常委会提请审议企业破产法草案。这部法律的立法原意，是为市场竞争确立一个优胜劣汰的企业退出机制，稳定市场秩序，维护相关当事人的合法权益。

早在1984 年5 月，针对不少国有企业存在经营管理不善、亏损严重、资不抵债的严重现象，有些全国人大代表在六届全国人大二次会议上就提出了制定企业破产法的建议。1985 年7 月，国务院决定启动企业破产法的起草。1986 年1 月，国务院常务会议原则通过企业破产法草案。3 月，草案向各省、自治区、直辖市和中央有关部门征求意见。经进一步修改，6 月，正式列入六届全国人大常委会第十六次会议日程进行初审。

1986 年6 月16 日，国家经委副主任张彦宁（中）在六届全国人大常委会第十六次会议上作关于提请审议《中华人民共和国企业破产法（草案）》的说明。左一为彭真，右一为陈丕显。摄影/ 崔宝林

1986 年8 月27 日至9 月5 日，六届全国人大常委会举行第十七次会议，对企业破产法草案（法律委员会修改稿）继续审议。常委会组成人员在制定这部法律的条件是否具备问题上仍有不同意见。8 月19日至21 日，法律委员会连续3 天开会对草案进行审议，部分常委会委员和财经委员会委员列席会议。审议结果，法律委员会多数委员不赞成现在制定企业破产法。8月20 日上午，财经委员会开会对草案进行审议，参加会议的11 名委员中有9 人也不同意现在制定企业破产法。

面临这种局面，国务院派专人找时任委员长的彭真，说明国务院主要领导人很重视这部法律，意在通过建立企业破产制度，“倒逼”国有企业改革，改善管理，提高效益。由于大多数常委会组成人员认为当时制定企业破产法的条件尚不具备，根据彭真的提议，从9 月3 日开始，常委会连续3 天召开联组会议对草案进行讨论。中央电视台对会议讨论情况进行了现场直播，社会反响很大。

联组会这种审议议案的方式，萌芽于五届全国人大常委会中后期，盛行于六届全国人大常委会。以往，常委会会议审议议案的方式是全体会议和分组会议。各项议案先在全体会议上作说明和报告，然后分组进行审议，最后在闭幕的全体会议上表决。分组会议的优点是人数少、发言机会多，常委会组成人员能够充分表达意见；缺陷是信息量受限制，常委会组成人员各说各话，意见交锋较少，关键问题难以“聚焦”，审议深入不够。联组会议是在分组审议基础上，各组合在一起开会，交流分组会议审议情况，就议案中的主要问题展开讨论，不同意见进行“交锋”，直至找到问题症结，力求在矛盾焦点上画出“杠杠”，达成共识，形成较为一致的意见。

9 月的3 次联组会议是在人民大会堂园厅举行的。当时，会场里的沙发椅按座谈会形式摆放，不摆桌签，不设主席台，只设主持人的位子。常委会组成人员入场后自选座位，形成一个半圆形座谈会式会场。大家的发言是自由的，没有既定顺序，可以有准备地发言，也可以即席发言。相同的意见可以相互补充，不同的意见可以相互辩论。委员长、副委员长的发言，都是同大家平等地交换意见，不作“暗示”，更不是“拍板”作“结论”。在审议过程中，彭真多次申明：“我的话又算又不算，对的就算，不对的就不算；大家赞成就算，大家不赞成就重来。”会上，各种意见充分展开交锋，气氛相当活跃。

争辩是理清分歧的最好方式。在联组会议一次又一次的交锋中，双方观点越辩越明。

反对的意见认为：一、国有企业亏损招致破产的原因很复杂，政府决策、部门干预、建厂失误、企业负担重、原材料涨价，如此等等，这些外部原因是第一位的，企业经营管理不善是第二位的。二、当前，国有企业经营自主权尚未落实，政企分开尚未实现，政府对企业的干预仍然不少，企业亏损不能以破产的方式完全由企业承担责任。三、迄今为止，价格体系尚未理顺，平等的竞争条件尚不具备，以破产方式让企业承担责任是不公平的。四、职工因企业破产而待业的问题如何解决尚无实践经验，职工缺乏思想准备，一旦失业了，生活无保障，可能会闹事，影响社会安定。五、按照常理，应该先有国有企业法，然后再制定企业破产法。国有企业法尚未出台，先搞一个企业破产法，这就好比还没有“出生证”，就先发个“死亡证”，实在不顺。宋绍文委员明确表示不赞成现在制定企业破产法。韩哲一委员认为，现在制定企业破产法的时机不成熟，反对本次会议通过。

支持的意见认为：一、从促进经济发展考虑，对制定企业破产法不应采取怀疑或过于慎重的态度。二、企业亏损有客观原因，但如果等到所有客观原因都消除了，再搞企业破产法，就晚了。三、不能因为不少企业存在困难，就让“大锅饭”照常吃下去。确立破产制度，可以推动企业整顿，加快技术革新，促使企业改善经营管理，提高效益。荣毅仁、朱学范副委员长和侯学煜、马万祺、许涤新、何英等委员赞成通过企业破产法。

在意见分歧严重的情况下，国务院再次派专人找彭真，说：“彭真同志，您德高望重，还是请您老人家做做工作。您说句话嘛！”彭真回答：“全国人大常委会议事是讲民主的，人人有平等的发言权，包括我这个委员长。”

1986 年8 月3 日，沈阳市人民政府举行新闻发布会，宣告沈阳市防爆器械厂正式破产；企业财产用于清偿债务，职工无一例外失去原有职业。此举创造了我国社会主义公有制企业破产处理的先例，引起了海内外的震动。摄影/ 周保华

鉴于常委会组成人员对企业破产法草案有重要的不同意见，委员长会议建议，为慎重起见，第十七次会议暂不付表决。这个建议得到常委会组成人员的一致同意。

那段日子，彭真查阅了大量国外有关企业破产法的规定，包括破产的条件、破产动议的提出、避免破产的措施、破产的实施及其法律后果、清偿财产等，亲自认真研究。他认为，要不要制定企业破产法，这部法律究竟要解决哪几个关键问题，还需要同地方的同志面对面进行座谈，听听他们的意见。按照彭真的要求，常委会法工委从10 月25 日到11 月1 日，专门邀请北京、上海、天津、山东、江苏、浙江、福建、沈阳、重庆、太原、广州、武汉等12 个省、市人大常委会及政府有关部门的负责人，就企业破产法草案举行了为期一周的座谈会，听取意见。

座谈会上，地方与会人员还是存在不同意见。赞成或基本赞成制定企业破产法的有9 个地方，他们是北京、山东、江苏、浙江、福建、沈阳、重庆、广州和武汉。这些地方的同志认为：一、制定企业破产法，有助于打破“大锅饭”，推动企业改革，调动企业的积极性，促进企业提高效益，是个促进法。二、事实上，破产的企业只可能是少数，没有大的危险。三、按照破产条件的规定，破产的只不过是一些小企业，对大企业不会有多大的震动。四、不必过于担心破产企业的职工安置问题。按照国务院的规定，破产企业职工是可以得到救济的。五、对企业破产，态度要积极，步骤要稳妥。如果认为没有很大把握，可以先行试点，待取得经验后再全面实施。

不赞成或不完全赞成制定企业破产法的地方是上海、天津和太原。他们的主要理由是：一、国有企业至今缺乏经营自主权。二、妥善安置破产企业职工没有保障。三、配套的国有企业法等重要法律尚未制定，实施企业破产法的条件尚不成熟。

在充分听取地方同志的意见后，彭真认为：从座谈会反映的实际情况看，已经破产的沈阳防爆器械厂不过是一个七十几个人的小厂，武汉无线电三厂只是挂了黄牌警告而没有破产，都不具有典型意义。他建议对草案规定的破产条件再作认真研究，不要简单地规定企业资不抵债就破产，能挽救的还是要挽救，尤其是公用事业和与国计民生有重大关系的企业。他还认为，由于我们在企业破产法律制度实践方面还缺乏经验，先试行再铺开是有道理的。

常委会第十七次会议闭幕后，常委会法工委根据常委会组成人员的审议意见和地方的意见，经过认真研究，对企业破产法草案反复进行修改，其中引人注目的修改有两项：一是将本法的名称修改为“企业破产法（试行）”，并明确规定本法的使用范围限于全民所有制企业，也就是本法不适用于三资企业、集体企业和私人企业。二是规定“本法自全民所有制工业企业法实施满三个月之日起试行，试行的具体部署和步骤由国务院规定”，这就解决了部分常委会委员担心的没有“出生证”先开“死亡证”的问题。

11 月15 日到12 月2 日，六届全国人大常委会第十八次会议再次审议修改后的企业破产法（试行）草案，并同时听取了关于全民所有制工业企业法草案的说明。在分组审议中，多数常委会委员对修改后的草案表示赞成，建议本次会议通过。但是，彭真并不完全放心，还在思考着企业破产的有关重大问题。11 月18 日，他一夜未眠，凌晨三时，披衣下床，写信给王汉斌并陈丕显、彭冲：

企业破产法是关系各种经济的有关单位及其负责人和职工及债权人债务人等切身利害关系的一个复杂的法。上次会议中和会后各方面意见这样不一致，反映这样强烈，这是近年立法过程中少有的。这点必须足够重视。

提议：集中几天时间，深入讨论企业破产法。请有关同志把常委会，财经、法律委员会同志，中央有关部门和省、自治区、直辖市常委及其他市和企业同志的意见（现有的原始材料）汇集印发给大家参考，以便提出其中重要问题，集中讨论，好在高度民主基础上统一认识。因为情况明，才好下决心，决心才可能正确。

11 月26 日、29 日，常委会又接连两天举行联组会议，经对修改后的草案进行讨论、协商，终于达成比较一致的意见。韩哲一委员的发言是有代表性的。他说，常委会第十七次会议审议企业破产法草案，我不赞成。这次会议审议的修改后的草案规定，全民所有制工业企业法实施三个月后企业破产法才开始实施，并且是先搞试行，改得好，我投赞成票。

顾大椿委员是全国总工会副主席，曾对实行企业破产制度顾虑很多，担忧破产企业职工生活无着。这次对修改后的草案表示赞同。他说，常委会讨论企业破产法草案，前后有三次，充分体现了人大常委会深入调查研究、倾听不同意见、严肃立法的精神，真正做到了决策民主化和科学化。中央媒体直播联组会议讨论情况，反映很好，很强烈，意义远过企业破产法本身。有人对我说，从中看到了社会主义法制的希望，看到了国家的希望。

企业破产法（试行）最终在六届全国人大常委会第十八次会议上表决通过，出席会议的常委会组成人员110 人，101 票赞成，9 票弃权。