法律解释是加强和改进立法的重要形式

   加强法律解释工作，不但能化解司法机关在法律适用中的重大分歧，而且为国家立法机关进一步完善立法技术、明确法律规范含义提供了一个良好的模式，可以更好地协调立法与实践的关系，是推动国家向法治建设不断完善迈出的重要步伐。

4 月21 日下午，十二届全国人大常委会第八次会议在北京人民大会堂举行第一次全体会议，受委员长会议委托，全国人大常委会法制工作委员会副主任郎胜作关于提请审议全国人民代表大会常务委员会关于刑法和刑事诉讼法有关规定的解释草案的说明。摄影/ 廖攀

2014 年4 月24 日下午，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了关于刑法、刑事诉讼法有关规定的7 个法律解释，进一步明确了刑法、刑事诉讼法有关规定的具体含义和适用问题。这是本届全国人大常委会首次作出法律解释。

“解释法律是宪法和立法法赋予全国人大常委会的重要职权，也是全国人大常委会加强和改进立法工作的重要内容。” 全国人大常委会委员长张德江在闭幕会讲话时表示，全国人大常委会依法作出的法律解释，同法律具有同等效力，有关方面要认真贯彻执行。

常委会组成人员普遍认为，7 个法律解释的出台意义重大。“总的来说，这几个解释积极回应了刑法和刑事诉讼法实施以来，各级司法机关在实践当中遇到的问题，对不同部门、不同地方理解认识的不一致进行了明确和规范，是全国人大常委会依法行使法律解释权的重要体现。”杜黎明委员说。

效力与法律同等

法律解释权是全国人大常委会的一项重要职权。据全国人大常委会法工委刑法室副主任李寿伟介绍，我国宪法第六十七条对此有着明确规定。同时2000 年，我国公布的立法法设置专节一一列明了解释法律的情形、程序、效力。其中，第四十二条规定，“法律的规定需要进一步明确具体含义的”，或者“法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的”，由全国人大常委会解释。

对于前一种情形，李寿伟解释说，一般是指实践中可能出现一些情况，各方面对法律规定的含义理解认识不一致，这时需要明确法律本身的含义。对于后一情况，他举例称，比如前不久，公司法修改对公司登记制度作了重大调整，这次对刑法中虚报注册资本罪和虚假出

资、抽逃出资罪规定作出的解释就属于这一类，“因为原有法律条文出现了需要明确适用依据的问题。”李寿伟说。

据了解，全国人大常委会从1996 年起作过的法律解释有16 个，主要分三种情况：一是关于国籍法在香港澳门地区的适用；二是关于香港澳门基本法规定的含义；三是关于刑法有关规定的含义和适用。

从效力上讲，立法法明确规定，法律解释同法律具有同等效力。

多集中在刑法领域

近二十年来，最高国家权力机关释法权的行使多集中在刑法领域。

全国人大常委会法工委副主任郎胜在向常委会作草案说明时指出，1997年刑法实施以来，全国人大常委会通过1 个决定和8 个修正案对刑法作出修改，还根据司法实践中遇到的情况，先后对刑法有关规定的含义和适用问题作出过9 个法律解释。

其中，首次对1997 年刑法作出法律解释，是在2000 年4 月，全国人大常委会对村民委员会等村基层组织人员在从事哪些工作时属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”作出明确。刑法学专家、北京师范大学刑事法律科学研究院院长赵秉志教授对本刊记者说，之后，全国人大常委会又曾先后通过了8 个刑法解释，内容分别涉及“违反土地管理法规”与“非法批准征收、征用、占用土地”，“黑社会性质的组织”，挪用公款“归个人使用”，“对人民法院的判决、裁定有能力执行而拒不执行，情节严重”，渎职罪主体的适用，“信用卡”，“出口退税、抵扣税款的其他发票”以及“具有科学价值的古脊椎动物化石、古人类化石”等的具体含义和适用。

“刑法制裁的特殊严厉性要求其法律适用必须特别慎重。”对于法律解释为何多出现在刑法领域，赵秉志认为，刑罚主要以剥夺犯罪人的自由为主要内容，特别严重的情况下还可以剥夺犯罪人的生命。“在此情况下，一种行为是否构成法律规定的犯罪、应受到何种处罚关系重大，这就对法律适用提出了严格要求。”赵秉志说，对于一些法律适用分歧较大的情况，由国家立法机关进行法律解释而非司法机关进行司法解释，有助于平息各种争议并为司法实践提供充分的法律根据。

同时，赵秉志强调，这也是积极贯彻我国罪刑法定原则的必然要求。我国刑法第三条于“罪刑法定原则”明确规定，“法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑；法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。”赵秉志告诉记者，实践中，一些在是否构成犯罪上争议较大的问题，其最终的争议焦点都在于对“法律明文规定”的理解分歧。全国人大常委会通过的法律解释与法律具有同等效力，因此通过法律解释的方式可以为相关行为是否构成犯罪提供法律依据。

李寿伟表示，从实践中各方面的反映看，这些刑法解释确实解决了司法实践中认识不清楚，理解、执行不统一的问题，保障了对刑法的正确理解和贯彻实施。

推动科学立法

提高立法质量、增强法律实效一直是本届全国人大常委会关注的重点。张德江委员长今年在十二届全国人大二次会议上作《全国人大常委会工作报告》时就明确指出，“综合运用制定、修改、废止、解释等多种形式，增强立法工作的协调性、及时性、系统性，切实增强法律的可执行性和可操作性。”

根据这一要求，全国人大常委会法工委对刑法、刑事诉讼法执行中需要通过法律解释解决的问题进行了认真梳理，多次召开座谈会，到一些地方进行调研，听取中央政法各部门、基层干警和专家学者的意见，并在此基础上起草了关于刑法、刑事诉讼法有关规定的解释（稿），并进一步征求了中央政法机关和部分全国人大代表以及专家学者的意见。

“这次出台关于刑法、刑事诉讼法的法律解释意义重大。”李寿伟表示，一是体现了综合运用立、改、废、释多种立法形式，适应不同的立法需求和立法任务：如果需要变更制度了，需要作改革，就要修改法律；有些法律过时的，就要废止法律；有些新的问题需要制定规范的，就要制定法律；实践中有理解偏差的，就要解释法律。“根据不同的立法需求、立法任务，综合运用多种立法形式，是推进科学立法的一个很重要的方面。”二是提高了法律的可执行性和可操作性。李寿伟认为，通过法律解释进一步明确法律规定的含义和适用依据，有利于增强法律的可执行性、可操作性。三是“根据司法实践中遇到的情况及时作出法律解释，解决对法律规定理解认识不一致和做法不统一的问题，有利于维护法制统一。”

“法律条款在实践中有争议是时常发生的，如果不明确会导致适用上出现混乱。” 许多常委会组成人员也认为，此次公布7 个法律解释在增强法律实效方面将产生巨大的推动作用。梁胜利委员说，法律本身难免会有一些模糊概念，在执行过程中会出现偏差或者实行不了，所以由立法机关及时作出相应解释是十分必要的。

赵秉志对委员们的观点表示认可。同时他表示，法律解释在推动科学立法方面将产生积极作用，不仅便于立法机关发现法律的不完善之处甚至漏洞，而且有助于为立法完善提供解决方案。赵秉志说，法律解释既要发现问题，也要解决问题。其中，对有些问题的科学解决可以为今后的立法和修法打下良好的基础。他举例称，比如，2002 年全国人大常委会曾针对黑社会性质组织的认定出台了《关于〈中华人民共和国刑法〉第二百九十四条第一款的解释》，对“黑社会性质的组织”的特征作了明确的界定，该法律解释的内容后来就被2011 年通过的刑法修正案（八）所采纳，从而促进了我国刑法关于黑社会性质组织犯罪的立法完善。

如今，我国的法律体系已经形成，法治建设正逐步向纵深方向发展。采访中，一些委员和专家对本刊记者说，加强法律解释工作，不但能化解司法机关在法律适用中的重大分歧，而且为国家立法机关进一步完善立法技术、明确法律规范含义提供了一种良好的模式，可以更好地协调立法与实践的关系，是推动国家向法治建设不断完善迈出的重要步伐。（文／本刊记者 张维炜）