心里话直通“中南海”

编者的话： 人大代表在全国人代会上提出的建议能否直通“中南海”，摆到中央高层领导的办公桌上；办理建议的国务院等单位在办理中有什么“挠头”事；人大代表如何提高自己建议的“中标率”，在十二届全国人大二次会议召开前夕，本期专题报道做一次“投石问路”，以期引起建议提出者、办理者等多方关注。 

2013 年1 月，我国华北和中东部大部分地区被雾霾笼罩，波及的城市达几十个之多。特别是首都北京，1 月份仅有4 个优良天，连续三天以上重度污染的情况达到3次之多。时间转眼来到了2014 年的1 月，每一个身处北京的人感受到虽然北京的雾霾天未被彻底根治，但跟去年同期相比，无论是空气质量达标的天数，还是空气污染中PM2.5 的含量都得到了改善。

2013 年3 月12 日，全国人代会休会一天。但与会的全国人大代表们却没有休息，河北团的石克荣代表一大早就来到一家企业，传递会议信息，调研关于青年就业和社会保障的问题。摄影／李舸

代表“心里话”受到重视

空气质量的好转，离不开十二届全国人大一次会议上全国人大代表的鼓与呼。全国人大代表钟南山针对我国大气污染防治中存在的问题，提出了“尽快提高汽油燃油标准，强化机动车尾气污染防治，加大城市大气污染的治理力度”的建议。此后，包括钟南山所提的这一建议在内的23 份代表建议一起被全国人大常委会办公厅确定为一个治理大气污染问题的重点处理建议。

大气污染防治这一问题在十二届全国人大一次会议上被代表们热议的同时，也得到了中央高层领导的高度关注。针对去年1 月以来严重的雾霾污染问题，中共中央总书记习近平作出重要批示，要求务必高度重视，加强领导，下定决心，坚决治理，出台有力措施，为实现美丽中国的发展目标做出应有贡献。中共中央政治局常委、国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，专门研究大气污染防治工作，讨论《大气污染防治行动计划》，部署大气污染防治十条措施。2013 年6 月27 日，中共中央政治局常委会专题研究大气污染防治十条措施。在十二届全国人大常委会第三次会议中，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江指出，一些地区雾霾天气等严重污染问题集中显现，社会反映强烈，这既是重大经济问题，也是重大社会和政治问题。

2013 年3 月14 日，全国人大代表、重庆一家小学校长刘希娅在全国人代会上发言时，展示了城市和农村学前教育的孩子参加社会活动的照片。她认为，目前我国学前教育财政投入少，底子薄，建议尽快出台学前教育法。摄影/ 王颂

2013 年3 月，出席十二届全国人大一次会议的代表在会议上就政府工作报告等展开热烈的讨论。摄影/ 任灵杰

全国人大及其常委会高度重视大气污染防治工作，把有关大气污染防治的代表建议确定为2013 年的重点处理建议，把大气污染防治法修订列入五年立法规划一类项目。全国人大环资委重点加大了大气污染防治监督工作力度，为切实做好重点处理建议办理，将大气污染防治工作列为2013 年的专题调研项目。

2013年7月23日至27日，由全国人大常委会副委员长沈跃跃带队，全国人大环资委副主任委员王庆喜、孟伟和委员蒲长城、窦树华，环保部副部长翟青，全国人大代表李小亭、王超等成员组成的调研组，赴石家庄、邢台、保定三市，通过座谈、现场查看等方式，广泛听取群众和地方各级人大、政府及企业对推进大气污染防治的意见和建议。

“治理好大气污染是一项复杂的系统工程，需要付出长期艰苦不懈的努力。当前必须按照党中央、国务院的部署，突出重点、分类指导、多管齐下、科学施策，把调整优化结构、强化创新驱动和保护生态环境结合起来，用硬措施完成硬任务。要坚持树立问题导向，勤于发现问题，善于分析研究问题，更要勇于提出解决问题的务实管用的办法和措施。各级政府及有关部门要依法行政、严格执法，将法律责任落实到企业和责任人，同时要加强对大气污染防治工作的各种监督，包括人大、社会和舆论监督，共同推进大气污染防治工作早见成效。”全国人大常委会副委员长沈跃跃在河北省大气污染防治情况汇报会上强调，要在全社会树立起“同呼吸、共奋斗”的责任意识和行为准则，让每一位公民都能参与到大气污染防治工作中。

此后，全国人大环资委形成的调研报告得到了全国人大常委会和国务院领导的高度重视，张德江、李建国、王晨、沈跃跃作出重要批示。中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽在批示中回应，“中央政治局常委会后，我对大气十条’及京津冀实施细则又反复调研和修改文件，及把此《调研报告》好的意见吸收进来。”

12项重点处理建议“落地有声”

人大代表如何积极履职，提出建议是他们的一个重要抓手。在十二届全国人大一次会议上，共有2574 名代表领衔提出或参与提出7569 件建议，平均每名代表提出2.94 件。数量如此之多的代表建议，哪一件才能成为重点处理建议受到社会各界的广泛关注。

2005 年，中央9 号文件转发的《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，以及配套工作文件《全国人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法》，对重点处理建议确定、办理、督办等工作作出规定。

全国人大常委会办公厅按照常委会工作要求和部署，认真贯彻落实2005 年中央9 号文件精神，进一步完善了重点处理建议的工作程序。十届全国人大三次会议以来，依照党和国家的中心工作、改革发展稳定的重大问题、人民群众普遍关心的热点难点问题等，在对代表建议进行认真分析研究，充分征求国务院办公厅、有关承办单位、全国人大专门委员会意见的基础上，确定了100 项内容重点处理建议。其中，十届全国人大期间确定了32 项，十一届全国人大期间确定了56 项。

2013 年，全国人大常委会办公厅按照有关规定和以往的做法，召开了重点处理建议协商会和协调会，在广泛征求各方面意见的基础上，初步拟定了重点处理建议选题的范围。在报请常委会领导同志批准后，确定了12 项内容作为当年的重点处理建议。这些建议的内容涉及党和国家的中心工作，既属于代表关心、社会关注的重大问题或民生事项，又有利于促进中央各项决策部署的贯彻落实。

重点处理建议的承办单位被正式确定后，负责办理的各部委“一把手”或是亲自参与其中，或是作出批示，使得重点处理建议的办理工作得到了有效落实。与此同时，负责重点处理建议督办的全国人大各专门委员会，如教科文卫委柳斌杰主任委员、环资委陆浩主任委员、内司委马马文主任委员以召开主任委员办公会等形式，研究督办工作，明确督办分工，要求督办工作务求实效。民委李景田主任委员主持召开委员会全体会议，听取相关承办单位的汇报，对落实答复事项提出要求。农委陈建国主任委员对督办重点处理建议作出批示，委托欧广源、刘振伟副主任委员召开督办座谈会，听取水利部等8 家承办单位汇报办理进展情况。环资委由主任委员和副主任委员带队，先后8 次邀请代表参与督办调研。

2013 年年末，十二届全国人大常委会第六次会议公布，分别交由科技部、工业和信息化部、环境保护部等单位重点办理，并由全国人大民委、内司委、财经委、教科文卫委、环资委、农委6 个专门委员会负责督办的12 项重点处理建议全部办理完成，件件落地有声。

宁夏代表团提出的重点处理建议，如中南部饮水安全工程、节水补灌工程、马铃薯种薯基地等得到了较好落实，加快了宁夏与全国同步迈入小康社会的步伐。

湖北代表团张德华代表提出的钟祥市柴湖镇应比照全国集中连片特殊困难地区享受相应扶持政策的建议被纳入重点处理建议，使得柴湖镇享受到相同的扶持政策。

海南代表团提出的把该省5个国家扶贫开发工作重点县市参照国家连片特困地区政策给予扶持的建议，目前，国家从中央专项彩票公益金中安排资金用于海南省五指山市、琼中县、保亭县贫困革命老区整村推进，实现中央专项彩票公益金项目对海南省5个重点县全覆盖……

重点处理建议确定将进一步制度化

重点处理建议在办理中，从中央高层领导的高度重视，到部委的有效落实，再到全国人大专门委员会的强力督办，不仅使越来越多的代表认识到建议前缀“重点”两个字的分量，而且对建议如何成为“重点处理建议”产生了极大的兴趣和关注。

“2005 年之前，代表建议很多，常委会领导提出了针对代表建议进行重点处理，推动解决实际工作的要求。”全国人大农委法案室主任陈梦在代表建议办理座谈会上谈到了自己经历的一件重点处理建议的办理。“2010 年，代表对草原生态保护方面提出了一个建议，当时这种生态保护并没有上升到现在的高度，但是因为代表关注，全国人大常委会办公厅就把这个确定为重点处理建议。在承办单位的共同推动下，2011 年起中央财政每年拿出134亿补助8个草原牧区，加大了对草原保护的补助和奖励，为草原人民增加了收入。现在看来，重点处理建议对于推动代表参与国家事务的管理很有意义。”

 

2013 年3 月3 日，首次当选为全国人大代表的“大学生村官”、新疆尉犁县古勒巴格乡阿克其开村党支部书记牙生·吐尔逊和其他人大代表在驻地上网查看资料。牙生·吐尔逊虽然是第一次上会，但他充分总结丰富的基层工作经验，准备了3 份建议。摄影/ 陈建力

“如何完善重点处理建议的有关制度？”陈梦认为，从实践的角度看，大多数重点处理建议的选择是准确的，但是随着数量的增加，为了办得更富有成效，需要确定重点处理建议的原则。比如数量适当，既不要限制数量，但又要根据实际情况。因为承办力量有限，重点处理建议确定过多容易影响办理实效。在确定的过程中，还要考虑到地区的平衡、部门的平衡。

众所周知，重点处理建议是在对代表建议进行认真分析研究的基础上，按照《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，以及配套工作文件《全国人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法》，并结合党和国家的中心工作、改革发展稳定的重大问题、人民群众普遍关心的热点难点问题等工作机制确定的。但为了更加适应当前的新形势和新问题，则需要把这套制度进一步完善。

“全国人大专门委员会的主任委员、副主任委员和委员，以及办事机构，在代表建议办理中发挥的作用越来越大。”全国人大常委会副秘书长何晔晖认为做好重点处理建议选题和办理工作，需要建立一套更加科学、有效的制度。一是建议专门委员会把常委会工作重点和自身工作重点结合起来，并发挥委员会和部委联系工作紧密的特点，做好重点处理建议的选题推荐工作。二是建议专门委员会把重点处理建议的督办同日常工作结合起来，在立法调研、执法检查、审议议案时，将提出重点处理建议的代表请进来，一起研究如何推动问题的解决。三是完善督办工作机制。2005 年中央9 号文件下发后，全国人大常委会制定了代表建议办理工作制度、代表闭会期间活动制度等有关规定，但距今已经有9 年时间，一些条文需要进行修改和完善。目前，全国人大常委会有关办事机构正在草拟办理重点处理建议的相关文件，征求各方意见中。

重点建议“重义”不“重利”

重点处理建议与一般代表建议不同，它能够带来国家财政资金的投入，实际效果是立竿见影的。纵观这些年的重点处理建议的办理，使得一些贫困落后地区得到了国家数以亿计的新增投入财政资金，进而改善了当地民生，促进了经济社会发展。这说明当重点处理建议提到点子上，办到实际处时，不仅体现出百万人口中选出的代表发挥了应有的作用，而且彰显出重点处理建议的“重点”二字的分量。

可以看到，重点处理建议里包含着的利益诉求以人民为核心的时候，产生的能量是巨大的。但我们也必须未雨绸缪，防止少数代表对重点处理建议的误解，将其视为一种利益分配。重点处理建议的本质应该是重在其改变相对贫困落后地区人民生活的意义，而非国家巨额财政投入产生的经济利益。

怎么防止重点建议的变质变味？科学的确定、全程的公开是关键。科学的确定来自于作为最高国家权力机关的全国人民代表大会，需要一切工作服从和服务于党和国家的工作大局。全程的公开需要全国人大常委会尽快完善重点处理建议方面的工作程序，扩大选题的科学性、公开性和民主性，保障代表的知情权。要尽早建立起一个规范的制度，让每个重点处理建议的确定都在制度之下，按规则办事。