北京立法再开新局

 

2011 年6 月14 日，北京市人大常委会主任杜德印（前右二）带领调研组对中轴线文化中心建设进行调研。（北京市人大常委会供图）

“形势的发展、事业的开拓、人民的期待，都对立法工作提出了新要求。”10月30 日，张德江委员长在全国人大常委会立法工作会议上的讲话中指出。张德江强调，提高立法质量是加强和改进立法工作的重中之重。现在，全社会对立法质量普遍关注，要求越来越高。人民群众对立法的期盼，已经不是有没有法律法规，而是法律法规好不好、管不管用、能不能解决实际问题。

今年是北京市第十四届人大及其常委会的届首之年。作为祖国的首都，北京地位特殊，责任重大。北京的立法工作和中国其他国际化大都市相比又增添了一份责任感和重要性。

新一届北京人大的立法工作如何适应党的十八大对全面推进依法治国做出的新部署，适应北京当前面临的创新驱动、转型发展新形势，适应党的十八届三中全会全面深化改革的新要求，在过去取得显著成绩的基础上再开新局？11 月上旬，本刊记者走进北京人大，深度了解新一届北京人大立法工作的最新动向，近距离聆听和感受北京人大立法工作的新气象与新作为。

据北京市人大常委会法制办公室主任李小娟介绍，当前北京市在环境、交通等公共领域存在大量尖锐矛盾问题亟待解决，而这些领域现行的地方性法规一定程度上存在着部门行政管理色彩浓重、权利义务界限不清、市场机制缺位、立法执法司法守法脱节等问题，使法律实施效果受到影响。

“未来五年，北京市人大及其常委会要运用法治思维和改革精神来开展立法工作，重点抓好大气污染治理、交通管理、食品安全等公共领域立法工作。通过立法妥善处理好政府、社会、公民三者在公共治理中的权利义务关系，充分调动人民群众参与民主立法、自觉遵纪守法的积极性，推进民主立法、科学立法相统一，为首都公共治理提供法制保障。”北京市人大常委会主任杜德印强调。

北京五年立法规划：与国家“对对表”

编制五年立法规划是今年北京立法的重头工作，关系到北京今后五年什么法、怎么立法，可以说是今后五年北京立法脉络与走向的风向标。9 月3日，在北京市地方性法规五年立法规划研讨会上，北京市人大常委会对北京市地方性法规五年立法规划( 草案) 再次研讨征求意见。

今年北京的五年立法规划充分听取广大人民群众的立法需求和政府各职能部门意见，多渠道征集立法项目建议，力求反映人民群众的立法关切。五年立法规划经过论证筛选，根据人民群众的诉求和立法事项的轻重缓急以及立法条件的成熟程度，确定了立法项目共两类55 项。本届任期内将完成制定或修订的法规包括大气污染防治、机动车停车管理、控烟、婴幼儿奶粉安全保障、轨道交通安全、房屋出租管理等条例等33 项。

“现在，北京五年立法规划正在和党的十八届三中全会精神和全国人大常委会立法工作会议精神‘对对表’，进一步修改后提交市委常委会审定，并将于年底经北京市人大常委会会议审议通过后正式发布。”李小娟介绍说。11 月9 日至12 日，党的十八届三中全会胜利召开，北京市人大常委会传达学习了党的十八届三中全会精神。在此之前的10 月30 日，全国人大常委会召开立法工作会议，会议正式发布了全国人大常委会五年立法规划，张德江委员长出席会议并作了重要讲话。这是贯彻习近平总书记关于发展社会主义民主政治、全面推进依法治国一系列重要论述，推进全国立法工作的重要会议。现在，北京市人大常委会正在结合北京市地方立法工作实际贯彻落实好，研究编制好北京市五年立法规划，以提高立法质量和实效为中心，推进科学立法、民主立法，切实改进北京市立法工作。

完善立法工作格局和机制  增强人大在立法中主导作用

今年是北京市人大常委会第五次编制五年立法规划。2013 年的五年立法规划首次从《市人大常委会立法规划》更名为《北京市地方性法规立法规划》，充分体现了市委领导、人大主导、政府发挥基础作用、统筹协调的北京地方立法工作格局。

2009 年，北京市十三届人大常委会与北京市政府共同召开立法工作座谈会。针对立法工作中存在的部门作用强、整体统筹弱，法规起草与审议相脱节的问题，确定了新的立法工作格局，即坚持市委对立法工作的领导，增强市人大常委会在立法工作中的主导作用，发挥市政府在法规制定中的基础作用，加强市人大常委会和市政府相互之间及内部各部门之间统筹协调。而此前格局是，以政府立法为主导，立法需要主要来源于政府部门管理工作的需要。

这是一次格局之变，全国率先。这一新的立法工作格局得以正式确立，有效保证了人民参与立法的权利，避免和减少立法部门化现象，被众多北京市人大代表看作是近年来北京市人大立法工作的最大收获。

近年来，这一工作格局使北京市人大在立法工作中很好地发挥了组织领导、统筹协调的作用。遵循着这一立法工作格局，北京市人大着力推进了法规立项论证、立法后评估和法规预案研究等立法工作机制创新。

2012 年5 月14 日至15 日，北京市人大常委会副主任柳纪纲（右二）参加市人大法制委员会组织的《北京市河湖保护管理条例》立法调研。（北京市人大常委会供图）

具体而言，这些创新的立法工作机制就是立法前先进行法规立项论证，“检测”法规该不该立 ；立法中，人大常委会统筹协调法规审议、起草、修改 ；立法后评估，“考核”法规实施效果 ；法规预案研究，对北京科学发展进程中遇到的比较复杂的突出矛盾和重大敏感问题，开展立法前期研究论证，为立法决策提供依据。

2011 年，北京市人大首次尝试法规预案研究机制 ；从2008 年下半年起，北京市人大开展法规立项论证试验，五年来就37 项法规进行了立项论证 ；2008年，北京市人大从奥运立法开始首次开展立法后评估工作并不断推进。这些都是北京市人大立法方面的重大创新举措。北京通过正在实践的法规立项论证、立法后评估以及法规预案研究，努力让人大和政府统筹起来，打破法规起草和审议脱节的局面，从而真正提高立法的质量和法规实效。

北京立法为城市公共治理提供法制保障

纵观近年来北京市人大立法工作，北京市人大本着改革创新的精神，明确立法价值取向，完善立法工作格局，创新立法工作机制，追求立法质量和法规实效，为我国地方立法实践提供了范本。

“要针对问题立法，立法解决问题。”“缺什么补什么，需要什么就立什么，不求全面，但求实用和特色。”这是北京市人大立法中被经常提及的几句话。近年来，北京市人大常委会围绕首都发展和首都百姓的需要开展立法工作，把保证国家法律实施、促进首都科学发展、加强城市管理服务、保障公民合法权益和规范约束权力运行等方面的立法作为重点。比如，在转变经济发展方式、推动科学发展方面，制定了中关村国家自主创新示范条例、城乡规划条例、绿化条例、湿地保护条例等法规。如何针对首都立法面临的新形势，准确把握首都发展的阶段性特征，加强重点领域立法？在北京市地方性法规五年立法规划研讨会上，杜德印强调，“如果说前一阶段的立法工作主要是为经济增长提供法律保障，那么，今后要通过立法来解决城市发展转型中出现的突出矛盾和问题，为城市公共治理提供法制保障。”

运用法治思维 推动公共领域立法

北京是一座有着3000 多年悠久历史、灿烂文化和光荣传统的伟大城市，“爱国、创新、包容、厚德”的北京精神滋养着生活在这座城市的每一个人。建设更加美好的“人文北京、科技北京、绿色北京”是每个北京市民的共同期待。但北京在发展取得显著成绩的同时，也面临着人口、资源、环境、交通、教育、卫生等各方面问题。

    记者在采访中了解到，近年来，每年北京市人代会收到的人大代表议案和建议都主要集中在交通、人口、环境等问题上。北京面临的大城市病该如何化解？人口数量激增、交通拥堵、大气污染、垃圾治理……这些百姓关心、代表关注、影响北京经济社会发展的顽疾究竟应该如何解决？ 

“运用法治思维 搞好社会立法 推动公共治理”——在9 月3 日召开的北京市地方性法规五年立法规划研讨会上，北京市人大常委会和北京市政府达成了共识，当前北京在城市建设与管理领域面临着诸多问题，要认真研究如何转变城市治理方式和管理体制。要坚持创新驱动、转型发展，更好地坚持首都作为全国政治中心、文化中心的城市性质和功能，统筹北京的城市规划建设和经济社会发展，逐步缓解并治理好首都的大城市病。

北京地方立法工作面临的主要任务是如何运用法治思维，搞好公共领域立法，为首都的公共治理提供法制保障。目前，北京公共领域立法方面有些法规亟须制定，有些法规需要修改完善。要坚持针对问题立法，例如，从解决大气污染问题着手，探索公共领域立法的思路，总结经验，并逐步解决生活垃圾、水污染、土壤污染等问题。大气污染防治条例 ：推动立法、执法、司法、守法相衔接新一届北京市人大常委会正在通过制定大气污染防治条例等立法实践，积极积累探索运用法治思维开展公共领域立法的经验，不断提高立法工作水平。时常笼罩京城上空的雾霾天气造成了北京大气重度污染乃至极重污染，这不仅让公众对北京大气污染治理尤为关注，为防治大气污染提供法制保障也成为北京市人大立法工作面临的一大考验。

今年7 月和9 月，《北京市大气污染防治条例（草案）》（以下简称“条例草案”）分别提请北京市第十四届人大常委会第五次会议和第六次会议进行了初审和二审。在此之前，1 月19 日至2 月8 日，北京市政府法制办全文发布条例草案，公开向全社会征求意见。11 月召开的北京市第十四届人大常委会第七次会议通过决定，根据决定，条例草案将提交北京市十四届人大二次会议进行审议。明年年初条例将在审议通过后正式出台。

记者注意到，对防治大气污染，国家和北京市的政策措施也在不断出台和完善。9 月12 日，被业内称为“国十条”的《大气污染防治行动计划》由国务院发布。与此同时，北京市政府也发布了落实“国十条”的行动计划——《北京市2013—2017 年清洁空气行动计划》。二者目标高度一致——都是大力改善空气质量。条例草案和政府最新的政策措施如何及时呼应？

北京治理大气污染，落实政府的行动计划，更需要立法的刚性保障。记者看到，行动计划中的很多内容都已明确写入条例草案中。比如，大气污染防治的公共治理模式需要在政府主导下进行，也需要社会各方积极参与。这不仅体现在国家和北京的行动计划中，草案对此也作了明确规定。草案还规定了政府、企业、公民、社会各方的权利义务，规定了污染物排放总量控制制度，建立了完整的信息公开和重污染天气预警机制。值得一提的是，条例草案建立了公众举报奖励机制和严格的违法责任追究制度。责任追究不仅包括执法部门对违法行为的处罚，而且包括对政府部门不依法履职的责任进行追究。

    记者获悉，北京市大气污染防治条例旨在确立政府主导、全民参与、各司其职、共同负责的大气污染公共治理方式。现在条例草案无论是从立法总原则还是具体制度设计上，都充分体现了公共治理理念和推动公共领域立法的法治思维。

    “党的十八大提出，‘要全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。’这正是公共治理思想的充分体现。北京市大气污染防治条例的制定正是要推动立法、执法、司法、守法相衔接。”李小娟强调说。

立法听证 ：民主立法更进一步

举行立法听证是今年北京市人大完善立法工作机制的一大亮点。正在制定中的《北京市大气污染防治条例（草案）》第八十一条规定，“在不影响车辆正常行驶的地段，提倡机动车驾驶员在停车3 分钟以上时熄灭发动机。”10 月24 日，围绕该规定的必要性和可行性，北京市人大常委会进行立法听证。

在立法听证会上，针锋相对的不同意见，不再只局限于网络和私人场合的辩论，而被请到立法机关提供的公共平台向社会展示。在这次听证会上，与会人员都表示赞同立法倡导乃至强制要求“怠速熄火”，多位陈述人围绕“3 分钟”规定是否合适、现有法条如何落实等焦点问题进行了激烈讨论。

    立法听证在北京人大的立法工作中并非第一次。2004 年、2005 年北京市人大常委会曾分别围绕《北京市实施道路交通安全法办法》和《北京市烟花爆竹安全管理条例》中群众普遍关注的问题举行了立法听证会，取得了很好的效果。和以往立法听证会相比，今年对停车超3 分钟熄火的立法听证更加小型化。

“此次听证力求实效，是一种小听证的形式。听证会的9 位陈述人，包括百姓代表、专家学者、北京市人大代表、社会组织代表和经营单位代表等，充分发表了各方意见。”李小娟说，北京市人大会对听证意见认真研究，最后的听证报告和采纳的情况，将向社会公开。

    在这次立法听证会上，公众对地方立法所表现的参与热情非常高。现在中国正处于转型期，各方利益诉求多元化，人大立法要深入推进科学立法、民主立法，就要充分听取各方意见和建议。北京市人大立法工作正在创新立法工作机制中智慧接受立法工作面临的新挑战。据了解，今后北京市人大立法听证还将继续探索下去。对立法中涉及人民群众切身利益的事项进行听证，听取各种利益群体的意见 ；对听证会形成的听证报告认真研究分析，并将其作为起草、审议法规草案的重要参考。

立法听证还只是北京市人大今年创新立法工作机制的一个方面。在完善立项论证、立法后评估、法规预案研究、立法听证等工作机制的同时，本届北京市人大常委会还将进一步推动完善专家咨询顾问制度，推动执法检查和立法工作紧密结合，通过执法检查来发现立法中存在的问题，从而更有针对性地完善立法、提高地方法规的执行力。

   三项法规草案上大会值得期待

令人眼前一亮的是，北京市人大还在充分发挥人民代表大会的立法职能方面做出积极探索。明年年初召开的北京市十四届人大二次会议将审议三项法规草案，即北京市实施代表法办法（草案）、北京市代表建议批评和意见办理条例（草案）以及北京市大气污染防治条例（草案）。

“会议的质量在会前，会议的实效在会后。”这是北京市人大近年来经常强调的一句话。将法规提交人代会审议，既是做实人民代表大会立法权，也是保障人民参与国家立法的权利。要将法规拿到大会上去讨论，并确保人民代表大会会议质量，事先就要让代表充分参与进来，让代表参与立法讨论，形成共识。为此，北京市人大常委会在扩大立法民主方面做了大量工作。

今年北京市人大常委会法制办公室和代表联络室共召开8 次代表座谈会，70 多名代表参加了座谈会。在这8 次座谈会上，代表们就代表工作和建议办理工作中存在的问题、两个与代表相关的法规草案制度设计的可行性以及相关内容的理解等，进行了充分交流和讨论。

“比如对代表批评、建议是什么，代表们进行了讨论。代表批评、建议是指示，是国务院发的规范性文件，还是法规、人大决议？都不是。代表批评、建议是人民代表大会的代表联系群众、反映民意、聚集民智，通过代表参与管理国家事务、行使国家权力的一种重要形式和渠道。”李小娟说，除了代表们参与的这8 个座谈会，法制办还邀请企业、专家等各方代表参加了专门针对大气污染防治条例的各种类型座谈会，充分听取意见、寻求共识。

三项法规在推进民主立法中，除了用召开座谈会等常规形式，还在此基础上运用了代表会前活动这一工作机制。在今年7 月底至8 月初的代表团年中活动中，北京市人大常委会法制办公室将三项法规草案发各团征求意见，同时法制办公室、代表联络室还参加北京市东城、西城、朝阳、海淀等11 个代表团的代表活动，直接听取代表对法规草案的意见。

现在正在进行的北京市人大代表会前集中活动中，北京市人大常委会法制办公室也和46 个分组视察专题小组密切联系，提前将法规草案发给各位代表。代表们在会前活动中广泛听取群众意见和要求，并对拟提请大会审议的法规草案进行重点讨论。李小娟说，“明的大会还没开，但代表们已经提前进入到法规草案的起草和修改过程中。这样最终提交大会审议的三项法规草案的修改完善就充分吸收了代表意见，从而也具有了更加广泛的民意基础。”（本刊记者/王萍）