提高地方立法质量的新探索

党的十八大以来，新一届中央领导集体对新形势下加强法制建设提出了新要求，强调要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，在法治轨道上推动各项工作。去年年底，习近平总书记下基层的第一站到广东视察调研，要求广东努力成为发展中国特色社会主义的排头兵、深化改革开放的先行地、探索科学发展的实验区，为率先全面建成小康社会、率先基本实现社会主义现代化而奋斗。今年以来，张德江委员长多次指出，立法质量直接关系到法律的实施效果，越是强调法治，越是要提高立法质量。特别是在广东调研时，张德江委员长专门就加强和改进地方立法质量提出了明确要求。中共广东省委对法制建设、对立法工作高度重视，把提高立法质量作为促进广东省加快实现“ 三个定位、两个率先”总目标的战略举措。省委书记胡春华多次就进一步提高广东地方立法质量给任务、提要求，要求广东省人大常委会充分发挥立法对广东经济社会发展的引领和推动作用，为实现“三个定位、两个率先”的总目标提供有力的法制保障。

深入调研，接地气、通民情，探索提高广东地方立法质量的途径和方法

为切实贯彻落实中央和省委的关于加强法制建设、提高立法质量的精神，广东省人大常委会积极探索，努力推进广东科学立法、民主立法。

  广东省人大环资委带领调研组赴韶关市乳源县开展省农村垃圾管理情况调研。小图为简易填埋的垃圾场。摄影/ 黄小霞

2013 年4 月至6 月，广东省人大常委会围绕“新形势下人大立法工作如何为广东改革发展稳定创造良好法治环境”的主题，派出五个调研组分赴全省21 个地级以上市和44 个县（市、区）开展立法调研。调研历时三个月，共召开74 场座谈会，走访了40 个镇（街）、17 个社区（村）、14 个综治信访维稳中心和10 家企业，有240 名各级人大代表和29 名专家学者参与调研活动。基层干部群众对这种“接地气、通下情”，面对面交流看法、征求意见的方式非常支持，从经济、社会、文化、生态环保和民主政治等各个领域和不同层面对立法工作提出了137 条意见、建议。结合这次调研活动，广东省人大常委会召开了一系列座谈会和专题学习会，学习领会中央和省委关于加强和改进立法工作的精神，研究分析广东经济社会发展进入新阶段后所反映出的社会新需求和人民新期盼。我们感到，新形势下，人民群众对立法工作的新期盼，已经不是法规有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。新形势下如何提高立法质量？我们认为，核心是把握“科学、民主”四个字。开门立法是促进科学立法、民主立法的重要基础和前提。通过调研，进一步明确了常委会立法工作的思路和重点，积极开展了一系列提高地方立法工作质量的新探索。

制定改进地方立法工作、提高立法质量的五项公开制度，确保立法大门向人民敞开

今年以来，广东省人大常委会先后制定完善了五个方面的立法公开制度，切实增加立法工作透明度，把立法全过程向社会公开。制定《广东省人民代表大会常务委员会立法公开工作规定》，建立健全立法信息公开制度，改进法规征求意见工作方式，完善对反馈意见的研究处理机制。制定《广东省人民代表大会常务委员会立法论证工作规定》，完善贯穿立法全过程的立法论证制度，建立启动机制，明确论证范围，规范论证程序。制定《广东省人民代表大会常务委员会立法听证工作规则》，在总结以往经验的基础上，进一步完善听证规则，采取简易听证和正式听证相结合的方式，扩大公众参与、增强听证实效。制定《广东省人民代表大会常务委员会立法咨询专家工作规定》，完善专家选聘程序，明确咨询事项范围，规范咨询程序，明确经费保障。制定《广东省人民代表大会常务委员会立法评估工作规定》，建立完善法规表决前评估和立法后评估制度，增强地方性法规的针对性和可操作性。

9 月25 日，在广东省人大常委会会议上，委员就农村垃圾管理问题进行询问。摄影/ 黎进

今年，列入常委会审议的《广东省安全生产条例》《广东省反走私综合治理条例》《广东省道路运输管理条例》《广东省行政审批管理监督条例》《广东省建设工程质量管理条例》等五项法规案均严格按上述制度安排向社会各界全面公开征求意见，引起媒体热议，受到社会舆论广泛关注，对立法工作形成很好的宣传效应，使立法过程从后台走到了前台，成为一个发扬民主、集思广益、凝聚共识的过程，既使立法质量有了保障，也对法律知识进行了普及，对法制观念进行了强化。

坚持发挥人大代表的主体作用，在立法工作中充分体现人民意志

为谁立法的问题，是立法机关必须明确的重要指导思想。人大代表是各级人民代表大会的主体，工作和生活在人民中间，同人民群众保持着密切联系，对现实生活中的实际问题、人民群众的呼声有着直接、深入的了解。广东省人大常委会十分重视保障代表在立法工作全过程都能发挥作用，确保制定的法规更好地反映民情、体现民意、汇集民智、维护民利。

今年以来，广东省人大常委会坚持从多方面、多层次发挥代表在立法中的作用，一是把每一件法规的征求意见稿以电子邮件和信函的形式发送每一位在粤全国人大代表和省人大代表征求意见。二是认真研究办理代表的立法建议和议案，条件成熟的及时列入立法计划并积极推动有关部门开展起草工作，有效提高了代表提出立法建议、议案的积极性，如今年根据代表建议把《广东省城乡生活垃圾分类与处理条例（草案）》列为预备法规项目。三是年初将常委会当年的立法计划发给全体代表，由他们结合自身的工作和所关注的问题，选择报名参与具体的立法项目。在法规起草、调研过程中，加强与代表的联系，通过座谈会等方式有针对性地向熟悉情况的代表征求意见，有条件的还直接邀请代表参与立法调研和起草协调等工作。四是认真听取代表的法规草案审议意见，每次常委会都邀请一些熟悉和了解所审议法规草案情况的代表列席会议，并召开座谈会，听取代表意见，会后加以认真研究和采纳。

  图一：9 月23 日，广东省人大代表视察省财厅时就底线民生保障提出意见和建议。图二：9 月25 日，在广东省人大常委会会议上，委员就农村垃圾管理问题进行询问。摄影/ 黎进

组建地方立法咨询服务基地与专家库，在立法工作中更加注重发挥专家的智力作用

如何更好地发挥专家、学者在立法中的专业和智力优势，是本届广东省人大常委会思考和谋划的新课题。我们主要抓了两方面。

一是借助高校的力量。高校具有人才、智力等丰富的立法资源。利用高校的专业技术资源、专家的理论功底，发挥好这个优势，有利于加强立法力量，弥补立法机关专业信息资源的不足。今年以来，我们首次与省内的中山大学、华南理工大学、暨南大学、广东外语外贸大学、广州大学等五所高校合作组建了广东省地方立法研究评估与咨询服务基地，参与地方性法规的起草、论证、修改工作。为规范基地的运作，制定了《广东省人大常委会地方立法研究评估与咨询服务基地工作规定》，与五所高校签订了合作协议，对基地的组建、双方合作范围、项目委托、成果运用、经费核发等事项进行了规范。在省人大常委会的推动下，这五所高校还组成了地方立法研究高校联盟，以加强相互间的交流与合作，共同推进地方立法研究工作，形成合力。同时，为更好地联系欠发达地区的人民群众，让他们参与立法工作，还在粤东、粤西、粤北地区，依托当地高校，建立了四个立法咨询服务工作站，使广东省人大常委会的开门立法更接地气，更好发挥作用。

二是借助专家和学者的力量。注重发挥专家、学者在立法中的作用，扩大社会有序参与立法工作，为立法工作提供智力支持。在广泛接受社会报名和层层筛选的基础上，广东省人大常委会主任会议经无记名票决方式，从74 名候选人中选取了66 名法律专业人士以及财政经济、城建环保、农业农村、科教文卫、民族宗教、语言文字等方面的专家作为立法咨询专家。我们明确了这些专家参与立法工作中的主要职责是四个方面：一是受委托承担起草法规条文；二是分组全程参与有关单位的立法活动；三是全程参与对法规案的征求意见过程；四是参与立法理论研究。为更好地规范专家队伍、发挥专家作用，强化专家参与立法的责任感，常委会向当选的立法咨询专家颁发聘书，并就立法法的主要内容以及地方立法程序、立法工作规范的有关问题，对全体专家开展集中培训。

尝试委托立法，拓展法规起草新途径做好立法工作，要发挥国家权力

做好立法工作，要发挥国家权力机关的立法主体和主导作用，发挥好政府机关的职能作用，更要重视发挥好人民群众的有序参与和主人翁作用。为进一步推进开门立法，我们在总结以往经验的基础上，尝试委托高校起草法规。利用高校相对于政府部门的“局外人”身份起草法规，防止部门利益法制化，从源头保障法规的公正性和权威性，提高法规的科学性、操作性，具有重要意义。

8 月21 日，广东省人大常委会举行委托高校起草法规签约暨新闻通气会，将社会关注度高、涉及人民群众合法权益的《广东省信访条例》委托中山大学、暨南大学、广东外语外贸大学地方立法研究评估与咨询服务基地起草，委托华南理工大学、广州大学地方立法研究评估与咨询服务基地全程参与《广东省企业集体合同条例》的立法工作，并签订协议。为什么选择委托起草《广东省信访条例》？信访问题是社会各种矛盾直接或间接的体现，新形势下信访工作也呈现了一些新的变化和特点，社会普遍关注。信访工作是维护社会稳定的前沿阵地，也是党和政府联系群众的重要渠道，涉及部门多、范围广。尝试委托该项法规给第三方起草，不仅拓宽了法规起草途径，突破了以往由立法机关和政府机关起草法规的既定模式，也有利于提高公民参与信访的讨论，引导和保障人民群众依法维权和有序信访，维护社会稳定和谐，这对提高立法质量、提高全社会法治观念等，都将产生积极的社会效应和现实意义。

增加表决前评估环节，努力使法规出台的时机、效果和作用最优化

如果法规制定得不周详、漏洞多，或者法规出台的时机不成熟、社会影响预测出现意外，或者法规的可执行性、可操作性不够，那么，法规出台后不仅实施起来困难重重，而且严重损害法律的尊严和权威。为解决这个问题，广东省人大常委会坚持实行法规出台前“五个必须”的硬性规定：必须开展立法调研，必须上网公开征求意见，必须开展听证和论证，必须进行表决前评估，必须征求立法咨询专家意见。其中，表决前的评估是一个重要环节，是把握好法规出台时机、提高法规的可执行性与可操作性的重要保障，也是本届广东省人大常委会学习新一届全国人大常委会立法工作的一个新举措。我们制定《广东省人民代表大会常务委员会立法评估工作规定（试行）》，明确了法规表决前评估的原则、组织形式、参加人员和具体实施方法，为进一步健全和完善立法环节提供了依据。比如，对在今年9月底提请常委会会议表决的《广东省安全生产条例》和《广东省建设工程质量管理条例》等法规案，我们于9 月12日邀请部分没有参加法规案起草、修改等前期工作的人大代表、专家学者、利益相关方和有实际工作经验的人员，对这两项法规案的科学性、出台的时机、立法的社会影响等进行评估，为法规在通过表决前再设置一道“防火墙”，避免出现法规制度设计的纰漏和可能出现的意想不到的情况，以达到切实提高立法质量的效果。