对加强全国人大专门委员会调查研究工作的一些思考和建议

调查研究是“谋事之基、成事之道”。党的十八大以来，习近平总书记多次强调要在全党大兴调查研究之风，党中央以一系列科学决策和成功实践推动党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革。十三届全国人大履职伊始，栗战书委员长强调，各专门委员会务必把调查研究工作抓牢抓实，不仅要做，而且一定要做好。结合财经委员会的调研工作实践，谈谈对加强专门委员会调查研究工作的一些思考和建议。

一、财经委员会的调查研究工作实践

财经委员会在履行职责、协助全国人大和全国人大常委会行使职权过程中，开展了各种形式的调查研究。

一是为组织起草和审议法律案开展的调研。对于牵头组织起草的重要法律，主要是摸清基本情况，确定立法目标，寻求解决问题的立法途径。对于联系审议的法律案，重点了解该法律案是否适应经济社会发展和全面深化改革要求，是否存在重大意见分歧，涉及利益关系重大调整是否科学合理等，进而提出是否列入会议议程等意见。

二是为审查年度计划、预算、五年规划和远景目标开展的调研。主要是听取和汇集人大代表和社会各方面的意见建议，提出对相关草案和报告编制工作的意见建议，为代表大会期间开展审查工作和提出审查结果报告做好准备。

三是配合常委会听取和审议专项工作报告开展的调研。主要是了解国务院相关工作开展情况，发现存在的不足和制约因素，提出改进的意见建议，形成调研报告，印发常委会组成人员审议参考。

四是配合常委会执法检查开展的调研。主要在执法检查前期，了解法律实施情况，发现存在的问题，使执法检查能够聚焦主要问题，更有针对性。对于在前期调研和执法检查中发现的重点问题，视情开展专项检查调研。

五是组织实施常委会和委员会的专题调研。在组织实施常委会专题调研项目的同时，财经委自身每年会选定若干调查研究题目，并鼓励组成人员个人开展调查研究，形成包括常委会、委员会、组成人员三个层次的专题调研工作格局。

上述五种调查研究类型中，除第二项关于计划、预算以及规划的审查是财经委员会的特有职责外，其余几项也是全国人大其他专门委员会调查研究工作的主要类型。此外，由于民族、外事专门委员会还有特定的职责，实践中开展了上述主要类型以外的调查研究工作。

调查研究为财经委员会依法履行职责、协助全国人大和全国人大常委会行使职权提供了有力支撑。一是为依法履职奠定了坚实基础。以电子商务法的制定为例，财经委员会经过2011年开展电子商务发展专题调研，2012年开展电子商务立法专题调研，认为电子商务实践的超前性和法律的滞后性是影响当时电子商务健康发展的重要问题，通过立法促进和规范电子商务的发展非常迫切。在此基础上，推动电子商务法列入了全国人大常委会立法规划，并于2013年正式启动该法起草工作。二是为党中央决策提供了重要参考。以社会保障工作为例，中央高度重视社会保障制度建设，为此财经委员会发挥组成人员优势，从2010年到2017年连续就社会保险统筹层次、基金管理、制度模式、体系建设等社会保障制度改革发展的重大问题开展调查研究，相关政策建议为党中央研究制定社会保障有关改革方案提供了有益参考。三是推动了国务院及有关部门落实党中央决策部署。以海南自由贸易港建设为例，按照中央的目标任务，2025年要初步建立起自由贸易港的制度体系，开局起步的3—5年是关键时期。2019年财经委员会组织开展了海南自由贸易港建设专题调研，提出有关部门和地方要拿出改革开放再出发的勇气和魄力，加快推动相关工作，尽快取得自由贸易港建设“早期收获”的建议，推动党中央决策部署的贯彻落实。

专门委员会的调查研究工作中也存在一些不足和需要改进的地方，主要表现在：一是调研与人大各项工作的协同性不强。专门委员会调查研究与人大各项工作有机融合的程度总体不高，对于调研中发现的问题如何进一步通过立法或监督工作加以推动，在立法和监督工作中了解到的情况如何通过调研进一步深入研究，尽管做了一些探索，但是缺少成熟做法，人大工作的整体合力没有得到充分发挥。二是一些调研的质量有待提高。总体存在了解面上的情况较多，选取一个点进行深入剖析不够；召开座谈会和实地走访多，运用大数据等现代技术手段掌握信息较少；对调研情况作基本的归纳整理多，深入挖掘和长期跟踪研究不足；一般性的意见建议多，提出符合实际具有人大特色的解决方案偏少等问题，调研质量还不能完全适应新时代人大工作的需要。三是调研的成果运用不充分。除了立法调研成果能够体现到法律条文中，专委会的调查研究报告主要送相关部门单位参考，调查研究成果的实效不强，影响力有限。针对这一问题，常委会办公厅今年制定了加强调研成果转化运用的具体办法，明确了重要报告向党中央报送的有关程序要求，但是在法律和制度层面还缺少系统规范，需要更大力度推动调研成果在国家经济社会生活中发挥作用。

二、对专门委员会调查研究工作的认识

（一）调查研究是专门委员会的基本工作方法和法定工作职责

栗战书委员长指出，“对于专门委员会而言，调查研究不仅是基本工作方法，更是法定的工作职责”。这深刻阐明了专门委员会调查研究的性质和特点。基本工作方法是调查研究的一般属性。宪法第七十条规定，各专门委员会在全国人大和其常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案；按照相关法律规定，具体包括审议交付的议案、提出职权范围内的议案、规范性文件备案审查、审议质询案等职责。在专门委员会履行各项职责过程中，广泛开展了各种形式的调查研究，体现的是调查研究作为基本工作方法的一般属性。

法定工作职责是专门委员会调查研究的特殊属性。全国人大组织法第三十七条规定，专门委员会的工作包括对属于全国人大或者全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。实践中，专门委员会在协助全国人大及其常委会行使职权过程中开展了大量调查研究，体现的是调查研究作为法定工作职责的特殊属性。

调查研究的属性是由专门委员会的职责所决定。专门委员会不直接行使权力，而是协助全国人大及其常委会行使职权，承担宪法和法律规定的工作职责。专门委员会依法履行职责是为了协助全国人大及其常委会行使职权，全国人大及其常委会行使职权需要专门委员会协助履行相应的职责。对于专门委员会而言，依法履行职责与协助行使职权是内在统一的。相应地，调查研究作为基本工作方法的一般属性与作为法定工作职责的特殊属性也是内在统一的，一般属性是从专门委员会依法履行职责的角度来看调查研究，特殊属性是从专门委员会协助全国人大及其常委会行使职权的角度看调查研究，不同属性有机统一于专门委员会的调查研究工作实践。

（二）专门委员会调查研究具有重要的时代价值

一是支持和保证人民当家作主具体实现的有效方式。专门委员会是发挥人民代表大会这一主要民主渠道的重要平台。在社会变革日新月异和价值追求日益多元的新时代，更需要专门委员会通过调查研究，及时了解人民群众的呼声、愿望和要求，使人民群众的意见经过理性归集进入到政治决策系统，将各方面各阶层意见体现到法律和政策制定当中。

二是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。人民代表大会制度是支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度。当前政府职能加快转变，治理方式深刻变革，面对各种新情况新问题，专门委员会开展调查研究，既可以为研究制定相关法律或采取有关监督形式作准备，也可以通过调查研究本身达到形成正确认识、设计发展路径的目的。

三是全面推进依法治国的必要支撑。在党的领导下，全国人大组织开展调查研究，就调查研究中发现的有关情况和问题，可以制定或修改法律条款，作出有关重大问题的决定，还可以开展询问和质询，必要时进行特定问题调查。专门委员会协助全国人大及其常委会行使职权的同时，本身具有提出议案的法定职责，可以就调查研究中发现的问题提出相应的议案，直接推动有关法律制度的建立，为新时代坚持全面推进依法治国提供支撑。

四是推动高质量发展的现实需要。专委会依法开展调查研究是推动高质量发展的重要力量，同时专门委员会组成人员是党和国家的重要财富。目前，全国人大各专门委员会共有来自不同领域的240多名组成人员，包括很多党的高级领导干部、知名专家学者以及大型企业负责人，他们理论功底深厚、实践经验丰富，积极开展调查研究，向中央提出政策建议，是新时代高质量发展不可或缺的重要智力支持。

三、对加强专门委员会调查研究的建议

坚持和完善人民代表大会制度，需要不断推进人民代表大会制度理论和实践创新，更好发挥专门委员会在新时代人大工作中的作用，在党和国家工作大局中谋划和推进专门委员会的调查研究工作。

第一，更加有机融入，形成调查研究与人大各项工作协调有序的工作新格局。调查研究是人大的经常性工作，要更加有机融入人大其他各项工作，通过宣传、培训、评比等多种方式，大力营造调查研究的浓厚氛围，不断提高调查研究水平，增强法律规定的可执行性，增强监督工作的有效性。研究在现有立法、监督、代表计划基础上制定专题调研计划的可行性，每年选取若干改革发展需要、人民群众期盼、人大职权范围内的重点难点问题，集中力量开展专题调研。同时，专题调研应该成为人大各项工作的活水源头，经过专题调研认为有必要通过制定完善法律加以规范，或者通过监督形式加以推进的重要问题，可以列入相应的工作计划，使专题调研成为人大固定工作外的灵活补充，基本动作外的纵深扩展，形成专题调研与立法、监督等各项工作协调有序的工作新格局。

第二，紧密连接代表，将发扬民主作为改进调查研究的重要方向。人大各专门委员会是按照业务门类设置，负责研究审议相关领域代表提出的议案，办理代表提出的建议。如果能够由专门委员会组织代表对有关行业领域共性问题深入开展调查研究，充分发扬民主，听取代表以及群众意见，不仅可以丰富闭会期间代表履职和反映意见的通道，弥补以代表团提出议案建议受到的局限，也有利于专门委员会调查研究更加接地气、更有针对性。

第三，发挥制度优势，形成专门委员会调查研究的特色。人大开展调查研究，既不同于专家学者，也有别于行政机关，应该在职责范围内，牢牢把握以人民为中心，侧重关注人民群众反映比较强烈的突出问题和在经济社会发展中具有全局性长远性的战略问题。通过调查研究广泛了解各方面意见，特别是身处工作生产一线的代表和群众的声音，多从制度、政策角度看问题，努力找到社会意愿和诉求的最大公约数，提出完善法律和制度政策的可行方案。要根据调研内容和题目，科学设计调研方式，对有关民生和社会管理领域问题，可以选择一些省、市甚至县、乡进行解剖式的深入调查，把该掌握的情况掌握清楚，该研究的问题研究透彻，形成对宏观决策的有力支持。

第四，加强转化应用，使调研成果更好服务于党和国家工作大局。可以考虑研究制定专门办法，明确专题调研报告是否提请常委会审议和审议的方式以及意见建议处理程序等问题，使调查研究中发现的重大问题能够按照相应程序及时报告党中央，需要制定法律规范的能够及时列入立法计划或转化为常委会的决定，群众关心的问题能够得到相关部门和单位的及时回应解决，从制度上保障专门委员会调查研究发挥更大作用。在党中央的集中统一领导下，专门委员会有针对性地开展调查研究，还可以在内政外交中展现更大价值。比如对于教育、医疗、住房等群众关心问题，专门委员会开展调查研究有望在引导社会舆论、形成社会共识、营造改革发展良好氛围方面起到积极作用；对于西藏问题、新疆问题，可以通过人大专门委员会的渠道定期主动发声，回击西方国家的质疑和责难，丰富外交斗争的方式；对于国际社会关注的中国知识产权保护、营商环境等话题，专门委员会可以主动形成调查报告，作为向国际社会宣传解释的重要窗口，在党和国家工作全局中发挥更大作用。

全国人大财经委调研室 郝大为

本文为《人大工作研究》2020年第60期