关于赴广西调研县乡人大工作和建设情况的报告

9月22日至24日，全国人大常委会办公厅研究室调研组赴广西，就县乡人大工作和建设情况，以及做好县乡人大换届选举工作开展调研。调研组召开两次座谈会，与自治区人大常委会有关同志、广西各市人大常委会研究室负责同志、南宁市及有关区县乡镇人大负责同志进行深入交流，听取意见建议，先后到南宁市西乡塘区明秀片区人大代表联络站、武鸣区人大、武鸣区红岭社区人大代表联络站、武鸣区城厢镇人大实地考察。现将有关情况报告如下。

一、广西县乡人大工作和建设总体情况

2015年6月，党中央转发《全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》（下称《若干意见》），明确提出加强县乡人大工作和建设的重要意义、总体要求、重要原则和重大举措，为做好新形势下县乡人大工作指明了方向，提供了遵循。广西各级人大认真贯彻落实《若干意见》，全区县乡人大工作和建设不断取得新进展新成效。

（一）党对县乡人大工作和建设的领导进一步加强

一是出台一系列支持和保障县乡人大工作和建设的文件。围绕贯彻落实《若干意见》，自治区党委于2015年12月转发《中共广西壮族自治区人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的实施意见》，召开全区加强县乡人大工作和建设的电视电话会议，将贯彻落实举措同步部署到市县乡。2019年7月，自治区党委召开全区人大工作会议，出台《中共广西壮族自治区委员会关于加强新时代人大工作的意见》，其中对进一步加强县乡人大工作规范化建设作出部署。各市县党委认真贯彻落实《若干意见》和自治区党委出台的有关文件，支持和保障本级人大依法履职。

二是健全完善听取汇报、请示报告等制度。全区各级党委坚持定期听取人大常委会党组工作汇报，研究确定人大常委会年度工作安排和有关重要事项。县、乡人大普遍坚持重要工作、重要活动、重要决定及时向同级党委请示报告。贺州市等地乡镇人大主席在每年参加党委会议和党政联席会议时，主动向党委汇报工作情况，听取党委对人大工作的意见和要求。

（二）县乡人大职能作用更好发挥

一是充分行使监督权。全区县乡人大聚焦事关本地区经济社会发展的重大问题和人民群众普遍关注的热点难点问题，综合运用听取审议专项工作报告、执法检查等多种监督方式，积极探索监督工作新机制，组织代表积极参加视察调研，推动监督工作更具活力、更有实效。防城港市港口区人大制定出台对“一府一委两院”专项工作满意度测评暂行办法。柳州市柳北区专门召开监督工作征询意见座谈会，邀请监察委、政府办、法院、检察院等14个部门的负责同志参会，就人大监督工作存在的问题进行交流讨论，提出意见建议。

二是依法讨论决定重大事项。全区县乡人大围绕民主法治建设、区域发展规划、城镇建设、重大民生工程、重大项目建设等依法作出决议决定。很多地方结合本地实际，细化重大事项范围。一些县乡人大推行民生实事项目代表票决制。贵港市制定出台关于在乡镇实施重大民生实事项目人大代表票决制试点工作的实施意见，一大批重大民生实事项目通过票决，落地生根，得到群众赞许。

三是依法行使选举任免权。全区县乡人大始终坚持党管干部原则与人大依法行使选举任免权相统一，确保党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员。有的地方进一步完善任免工作制度，如柳州市县乡人大健全任职人员任前法律知识考试、任职表态发言等制度，制定开展宪法宣誓的实施细则等。

（三）县乡人大自身建设不断加强

一是完善县乡人大机构设置。2016年，在自治区党委关心支持下，自治区编办下发《关于加强县乡人大机构建设的通知》，明确全区县级人大及其常委会可以设立的相关机构。2016年换届后，各区县人大常委会按照《通知》精神普遍设立“五委一室”，即：法制与内务司法、财政经济2个专门委员会，教科文卫与民族、农业农村与环资城建、选举联络3个工作委员会和办公室。很多县乡人大还统一了机构名称。一定数量的街道设立了人大工委。

二是加强县乡人大组织建设。2016年自治区人大常委会作出决定，适当增加县级人大常委会组成人员名额。目前，全区县级人大常委会组成人员名额与往届比平均增加76个，专职组成人员基本达到60%，工作人员也在一定程度上得到补强。同时，全区乡镇人大都配齐了人大主席、专职副主席、人大工作人员。北海市一些街道在编制紧张的情况下，通过购买社会服务的方式配备人大专职工作人员，有效缓解人手不足问题。

（四）县乡人大代表工作迈上新台阶

一是加强代表联络站建设。全区不断推进乡镇、街道代表联络站规范化建设，共建成各类代表履职实体平台近9000个。通过混合编组、多级联动的方式，积极组织代表开展站内活动，发挥好代表联络站“宣传站、民意窗、连心桥、监督岗、大课堂”作用。南宁市各区县将地方立法联系点建设与代表联络站建设相结合，并以“十个一”为标准对站内每年开展活动提出刚性要求。贺州市八步区与广东、湖南2省3县10个乡镇签订省级人大代表联络站共建协议，在省际交界乡镇建立“省际人大代表联络站”，实现代表活动省际联动。

二是着力提升代表议案建议办理质量。各县乡人大围绕增强代表议案建议办理实效，抓好会前引导、集中交办、重点督办、跟踪落实、满意度评测五个环节，努力提高代表建议办结率和满意率。百色市各区县建立代表建议项目经费保障机制，每年安排500万至2000万元专项经费，在保障重点建议项目顺利实施的同时，也注重保障代表提出的涉及老百姓身边事的“小建议”落地。

三是组织好代表学习培训。通过个人自学和集中培训学习相结合的方式，加大人大代表学习培训力度，丰富代表学习形式和内涵。桂林市各区县在组织代表学习培训时，注重理论联系实际，将学习培训与县乡人大工作实际紧密结合。贺州市昭平县制定人大代表履职“走出去、请上来、走进去”的培训计划，分三个层次对来自不同行业的代表进行分类培训。

四是进一步加强经费保障。针对前些年县乡人大代表活动经费标准不一、保障不够的问题，自治区党委转发的关于加强县乡人大工作和建设的实施意见中，明确将县级人大代表活动经费从每人每年800—1000元，提高到不低于2000元；乡级人大代表从每人每年300—500元，提高到不低于1000元。自治区人大常委会积极协调财政资金补助县乡人大代表联络站等场所建设。

（五）县乡人大换届选举顺利圆满

2016年5月至7月，自治区举行县乡两级人大换届选举。全区各级党委、人大认真贯彻党中央部署要求，严格执行宪法法律规定，切实保障选民和代表民主权利，换届选举依法有序进行，取得圆满成功。全区111个区县、1100多个乡镇共选举产生县级人大代表24070名、乡级人大代表75521名，新一届县级国家机关领导人员4225名、乡镇国家机关领导人员7627名。

一是强化领导、压实责任、精心组织。自治区党委第一时间成立换届选举工作领导小组，批转区人大常委会党组关于做好2016年全区市县乡三级人大换届选举工作的意见。自治区、市两级人大常委会成立换届选举工作办公室。县乡两级依法成立选举委员会，在同级党委和县级人大常委会的领导下，主持本级人大代表选举工作，保障了换届选举工作有领导、有计划、有步骤推进。梧州市建立县乡人大换届选举指导要点提前告知机制，根据各阶段工作要求提前分析工作风险点，发布指导意见。

二是强化联席会议作用。根据党中央和自治区党委文件要求，首次设立了由自治区人大有关部门，自治区纪委、组织部、宣传部、统战部、网信办，自治区公安厅、财政厅等13个成员单位组成的市县乡人大换届选举工作联席会议，加强对换届选举工作的统筹协调，及时破解工作中的重点难点问题，保证换届选举工作有序推进。

三是严明换届选举纪律。全区各地严格按照中央“九个严禁”要求，切实严肃换届纪律。区、市两级组建巡回督查组开展换届风气督查等工作，了解各地落实责任、严明纪律的情况，畅通群众监督渠道，及时受理换届选举中的违法违纪问题，加大违反换届纪律问题的核查工作。防城港市通过手机短信、微信等方式推送人大换届选举纪律要求和廉洁自律准则、纪律处分条例等，努力营造良好换届氛围。

二、广西各级人大同志反映的困难和问题

调研中，广西各级人大的同志反映了一些困难和问题，有些是长期存在的老问题，有些是出现的新情况、面临的新挑战。

（一）县级人大组织建设仍有明显不足

一些同志提出，县级人大机构的设置、名称、职能与区、市人大不一致，不利于工作联系和协同；普遍没有设置社会建设工作委员会，其工作职责只能挂靠在其他部门。县级人大“一人一委”甚至“一人多委”的现象仍然存在。部分县级人大常委会组成人员、人大机关干部整体年龄偏大、知识结构单一。比如，玉林市福绵区人大机关行政编制仅有5名，防城港市港口区人大机关工作人员平均年龄在50岁以上，长期从事基层党政工作的人较多。

（二）乡镇人大建设有不少薄弱环节

许多同志反映，乡镇人大主席一般兼任党委副书记、综治办主任等，人大主席、副主席同时分管党委、政府部门有关工作；各地普遍设置了人大干事或人大秘书，也大多由党政办、团委、妇联等部门工作人员兼任，其中不少同志对人大制度和人大工作不熟悉，也难以集中精力投入人大工作；乡镇人大闭会期间工作不够积极主动，履职活动少。一些街道仅设人大工委主任一名，开展工作缺乏具体规范，作用发挥不够。一些同志提出，乡镇人大会议制度不完善，存在形式化、“走过场”现象，会议质量不高。

（三）流动人口参与县乡人大换届选举困难多、难度大

一些同志提出，本地区外出务工人员较多，选民登记耗费大量人力物力，而且容易出现重登、错登、漏登情况；由于返乡投票成本高，不少选民只能委托投票，甚至放弃参加选举。比如，贵港市有大约110多万选民长期在外，约占选民总数的27%，给选举工作带来巨大挑战。一些地区易地扶贫搬迁人数较多，但户籍仍保留在原地，参选有很大不便。比如，贺州市平桂区2019年3月成立“老乡家园”易地扶贫搬迁安置点，目前已入住4073户21656人，其选举权的行使问题需要尽快研究。有的同志提出，根据法律规定，委托投票只能采取书面形式，且每一选民接受的委托不得超过3人，但实践中一些地方突破了法律的规定。

（四）代表候选人考察审查标准不尽合理，有的标准过严

一些同志反映，党中央多次在换届选举的指导性文件中对代表候选人应具有的资格条件提出要求，还明确了不得推荐的九种情形，但有的地方在实践中对中央政策理解不到位，把握尺度不准，设置的考察审查标准不合理。比如，有的地方对代表候选人的资格审查标准包括违反计划生育政策，而且是一票否决；有的代表人选因多年前的轻微违法行为，如围观赌博，就被取消了候选人资格。

（五）代表身份界定难以把握，实现代表结构比例要求存在困难

一些同志反映，随着社会分工越来越细，新型职业不断出现，传统代表身份划分已不能完全覆盖各阶层各领域，很难进行身份认定；县乡人大本身就是基层，对县乡人大代表中的“基层人大代表”这一概念难以准确理解；一些代表候选人身兼数职，给身份认定带来困难。一些同志提出，文件中规定的工人、农民、专业技术人员、少数民族、归侨等在代表中要有适当比例，到底多少才算“适当比例”较难把握。一些同志反映，实现代表结构“两升一降”的难度很大，有的地方为了达到代表结构比例要求，代表候选人标准把握不严，影响了代表素质。

（六）县乡人大代表名额偏少，代表履职能力参差不齐

一些同志反映，随着城市化发展，部分县区人口逐年增加，人大代表数量与人口增长不相匹配。如防城港市港口区1993年建区时人口为8.2万人，人大代表名额149名，目前辖区常住人口增加到18.22万人，但代表名额一直未增加。受代表名额限制，有的选区内有两个以上行政村，却只能选举1名人大代表。许多同志反映，部分县乡人大代表年龄较大，文化程度偏低，参政议政能力不足，履职水平有待提升；一些代表安于作“举手代表”，习惯于“集体活动”，当会议的“听众”、活动的“看客”，闭会期间很少主动联系选民、听取意见，提出的代表建议质量不高，有的代表好几年一条意见建议也没有提出。

三、广西各级人大同志提出的意见和建议

调研中，广西人大的同志围绕加强县乡人大工作和建设、做好下一轮县乡人大换届选举工作提出一些具体意见和建议。

（一）加强对地方人大贯彻落实《若干意见》的指导

一些同志建议专门召开一次县乡人大工作会议或规范化建设会议，及时总结推广各地人大加强县乡人大工作和建设的好经验好做法，并在此基础上出台专门指导性文件，进一步强化县乡人大的地位和作用，明确下一步建设目标、任务和要求，完善运行机制，确保将《若干意见》落实到位。

（二）推进县级人大组织建设和乡镇人大建设

一些同志提出，对应上级人大机构，规范完善县级人大机构设置，组建社会建设工作委员会，明确各专门委员会、工作委员会的机构名称、职责、编制等。适当增加常委会、专委会组成人员名额，增加的名额优先用于补充具有年龄优势的法律、财政、金融、环保等领域专业知识和工作经验的人员。把人大干部的培养纳入干部队伍建设总体规划，统筹安排与党政干部双向交流，同样使用和考核，增加学习培训、挂职锻炼机会。一些同志建议，地方党委进一步加强对乡镇人大工作和建设的领导，明确人大主席、副主席不得分管、联系政府具体工作，或者保证大部分精力用在人大工作上。一些同志提出，要落实好每年召开两次人大会议的要求，根据实际需要合理安排乡镇人大会议的会期和议程，会前深入调研、会中议深议透、会后及时督办，形成“听、审、问、评”相结合的议事模式，提高会议质量。

（三）依法做好县乡人大换届选举工作

新一轮县乡两级人大换届选举工作将于2021年上半年开始，为做好换届选举工作，一些同志在以下几个方面提出建议：一是进一步保障流动人口选举权利。简化“落地参选”程序，特别是针对易地扶贫搬迁的情况，研究制定在迁入地进行选民登记、组织选举的制度措施。推进选民登记工作信息化建设，充分利用公安部门户籍登记系统，提升选民登记的准确率。改进委托投票工作，适当放宽每一选民接受委托的人数限制，允许采取信函、传真、电话记录、短信、微信截图等委托方式。二是调整完善代表候选人考察审查标准。对代表候选人资格条件进行调整完善，删去违反计划生育政策等不适宜列入负面清单的事项；对违规违纪和轻微违法行为等，明确一定的追诉期限。三是认真核实、严格认定代表候选人身份。指导地方结合实际补充完善代表候选人身份类别，明确身份认定的范围、标准和程序，确保代表候选人身份认定准确。四是放宽代表结构比例要求。不继续作“两升一降”的硬性要求，允许地方结合实际合理确定代表结构比例，确保选出愿意积极履职、有能力为民代言的高素质代表。五是增加基层人大代表数量。落实党的十九届四中全会提出的“适当增加基层人大代表数量”要求，尽快修改选举法，增加县乡人大代表数量。

（四）提升基层人大代表履职能力和水平

一些同志建议，加强基层代表培训工作，围绕代表工作职责、工作方式方法、提出议案建议等方面，开展“菜单式”培训，组织履职经验交流活动。加强顶层设计，实施代表履职监督考核制度，建立健全不称职代表退出机制。推动代表活动正常化、规范化，开展“人大代表在行动”“亮身份”等主题活动，发挥好代表在脱贫攻坚、疫情防控、复工复产、解决群众“急难愁盼”问题等工作中作用。

调研组成员：宋锐 王海冰 席拾根 魏腾飞

本文为《人大工作研究》2020年第48期