在不宜聚集的情势下立法机关如何开会？

人大及其常委会的职权都是开会行使的，这是人大及其常委会与其他国家机关行使职权不同的一个显著特点。①特别在行使立法权时，必须根据法定职权，依照法定程序，通过召开会议来议决。这些程序要件赋予立法以正当性。但如果在紧急且不适宜多人聚集的非常规状态下，人大常委会采取什么样的会议形式和程序行使权力，才能够保证程序合法？对此问题，各级人大常委会的议事规则尚未涉及。2020年2—3月，我国各地因新冠肺炎疫情处于重大突发公共卫生事件一级响应状态，依法限制或停止集市、集会、影剧院演出及其他人群聚集的活动。在此情势下，各级人大必须在符合疫情防控要求的前提下依法履职。如十三届全国人大常委会于2月底召开常委会第十六次会议，审议通过关于禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定，31个省级人大中有23个召开常委会会议作出关于依法防控和野生动物保护方面的法规性决定。这些是人大在非正常状态下行使立法权的创造性实践。本文拟对一级响应状态下全国人大及23个省级人大召开人大常委会会议行使立法权的程序机制进行梳理，并借鉴其他国家快速立法机制等经验，探讨在不适宜聚集的情势下，人大常委会如何快捷行使立法权及其必要考量。

一、我国一级应急响应状态下的法律性、法规性决定出台程序梳理

法律性、法规性决定属立法范畴，根据立法法，调整事项较为单一或者部分修改的法律案，各方面的意见比较一致的，可以经一次常务委员会会议审议即交付表决，因此绝大多数法律性、法规性决定通常由常委会会议一次审议通过。按照立法法和议事规则，常规情势下决定草案的议决程序如下：1.草案形成后，召开委员长会议（主任会议）研究通过常委会会议议程和日程草案，决定草案是否列入常委会会议议程；2.按照法定的时限要求，提前将开会日期和拟提交会议讨论的主要事项通知常委会组成人员，并及时将法规草案等文本送常委会组成人员以便准备审议意见；3.召开常委会第一次全体会议，通过常委会会议议程和日程，听取草案说明，将有关专门委员会的审议意见印发会议；4.第一次全体会议后召开分组或联组会议审议；5.由法律委员会召开会议，根据组成人员审议意见修改后提出草案表决稿；6.召开委员长会议（主任会议），决定草案表决稿提请常委会全体会议表决；7.召开常委会第二次全体会议，对草案表决稿进行表决。

与常规程序相比，在疫情防控的一级响应状态下，全国人大常委会和各省级人大常委会立法主要呈现以下几个特点：

第一，迅速开展草案起草工作。以地方人大常委会作出依法防控相关决定为例，据了解，除上海市人大常委会防控决定从1月下旬启动起草并于2月7日常委会会议审议通过外，其余省级人大均在2—5天内完成草案起草工作。

第二，注重会前书面征求组成人员意见。在常规程序下，决定草案预先印发常委会组成人员，目的是便于其为会议审议做充分准备。在应急状态下，由于会议的空间和时间被压缩，充分发表并沟通意见成为困难，绝大部分省级人大在常规将决定草案提前印发组成人员的基础上，增加了会前书面征求意见环节，请组成人员在会前反馈对草案的意见。根据常委会组成人员意见修改后的草案稿提交常委会会议审议。可以说已经将常委会组成人员提出意见的环节做了前置，以便在会议举行时尽量节约时间。

第三，常委会会议议程比较单一。全国人大常委会2月底会议议程包括3项，即审议通过关于禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定，关于推迟召开第十三届全国人民代表大会第三次会议的决定及有关任免案等。大部分省级人大常委会会议通过一项防控决定或野生动物保护决定，个别省级人大常委会一次通过两项决定。

第四，以缩小聚集空间规模或缩短会议时间的方式召开会议。在参会人员均符合法定人数的情况下，全国人大及各省级人大采取了缩小聚集空间或缩短会议时间的方式，确保会议得以安全召开。

一是引入视频方式缩小聚集的空间规模。十三届全国人大常委会第十六次会议采用现场和视频相结合的方式举行，常委会组成人员113人现场出席会议，57人通过网络视频方式出席会议。3个省级人大常委会即湖北、黑龙江、河南人大常委会采取“主会场+网络视频”形式，召开全体会议和分组审议，组成人员在办公场所或居所，以视频连线发表审议意见，以口头或举手方式进行表决。

二是精简部分会议环节以缩短会议时间。有19个省级人大召开现场会议，但为避免聚集压缩了会议时间，大部分在半天内完成常委会会议议程，相应简化了一些会议环节。比如：有的简化了第一次全体会议的口头报告草案环节，改为书面报告；有的简化了分组审议；有的将分组审议改为第一次会议后，常委会组成人员各自在房间研究草案并提出意见；有的简化了常委会第一次会议和分组审议环节，直接召开常委会第二次全体会议，将根据书面征求常委会组成人员意见后修改形成的草案表决稿提交全体会议审议表决通过；有的在分组审议后预留时间比较短促，且分组审议未对决定草案提出实质性修改意见的情况下，将草案稿提请常委会第二次全体会议表决通过后，由常委会有关工作机构做个别文字修改后再公布。个别省人大常委会依托自建的代表履职平台等信息系统，结合线下召开主任会议、法制委会议，通过线上和电话等方式收集审议意见、表决意见并完成表决程序。

上述一级响应状态下立法程序的快速和便捷，是与一般情况下立法所要求的正式和审慎有所不同的新特点。那么快捷立法程序下应考虑哪些因素以保证程序正当？可以从其他国家快速立法机制中得到启发。

二、外国议会的快速立法经验

（一）英美的快速立法机制。议会制度运行时间较长的国家已经建立了快速立法机制（fast-trackedlegislation/emergencylegislation）。在英国，快速立法程序下的立法虽然经过了上议院和下议院所有的正常流程，但是这些流程是在一个加速的时间表上进行。通常来说，英国议会审议通过一个法案没有固定的时间框架，但一读到二读、二读到委员会阶段、委员会阶段到报告阶段、报告阶段到三读，都有一定的时间间隔，这些间隔期加起来至少约两个半月。而快速立法则缩短了这些间隔，以便一个法案甚至可以短到在一天内通过。采取快速立法机制的法案往往是出于对突发事件采取果断行动或某些政治考虑，一般包括：（1）纠正立法上的错误；（2）对法院的判决作出反应，确认法律不再有效；（3）确保法律对特定事件有效；（4）确保英国继续遵守其国际承诺；（5）执行预算中包含的变更；（6）实施反恐措施；（7）维持在苏格兰、威尔士和北爱尔兰的分权解决方案；（8）回应公众的强烈抗议。②特别是与北爱尔兰相关的法案被较为频繁地适用快速立法程序，主要是关系到国家安全和回应激烈的政治事件。如在1995年到2009年之间有15项有关北爱尔兰问题的法案被加速通过，最近则是2018年《北爱尔兰行政框架和职能行使法案》在两天内通过。今年3月3日，英国政府启动2020新冠病毒法立法设想，3月19日法案进入议会阶段，经过快速立法程序，仅用了一个星期时间走完了流程，于3月25日直接点头表决通过（noddedthough）。③美国国会与英国议会一样，也存在压缩立法阶段时间间隔的快速立法机制，除此之外，美国参议院还有一种“热线（hotline）”的非正式表决机制。在热线机制下，法案不需要在议事厅进行表决，议会各党通过电子邮件或电话征询议员意向，若在特定时间内无人反对，议案就获“一致同意”通过，随即交由白宫处理。但只要有一名议员有异议，议案需返回正常审议程序。这种热线机制一般在法案较无争议或共识度高的情况下实施。

（二）国外关于快速立法潜在问题的讨论。由于快速立法绕过通常立法程序，这些采取快速立法程序的国家认为，其可能带来以下潜在问题：（1）给政府部门和议会的工作人员带来工作压力。政府部门需要迅速做出制度设计并完成草案起草工作，议会工作人员也要迅速为议员提供信息。（2）更弱的监督。由于减少了议员和同僚对法案进行审议并提出修改建议的时间，从而增加了法律错误或立法产生意想不到后果的可能性。在美国就有人认为：“快速通道是一个糟糕的想法，因为它已经被证明是工作杀手。它赋予总统将条约实施立法提交国会表决的权利，而不给予任何修改或改进的机会。”④（3）行政权力集中。快速立法赋予了政府重大权力，英国上议院宪法委员会担心，当政府认为有必要让人看到其迅速行动时，快速立法程序可能因为政治原因而被利用，从而导致立法是为表演而不是真正解决问题。为解决这些对快速立法的担忧，英国上议院宪法委员会建议，快速通道立法应该在立法后接受更严格的审查，以确定任何意外影响，并在必要时提出修改建议。同时还呼吁更多地使用“日落条款”（即设定法案的终止生效时间），以限制可以通过紧急立法实现的立法变更的范围，并为议会提供机会去考虑是否希望该立法在不那么狂热的气氛中仍然有效。⑤

（三）适当压缩会议规模，但没有采取视频会议形式。新冠肺炎疫情初期，英国议会减少了下议院议员的人数，允许他们根据保持“社交距离”的指导意见互相之间坐得更远；在威尔士，议会全体会议由“紧急情况”会议代替，只包括较少的成员。⑥在视频会议方面，英国议会全院会议没有使用视频技术召开，而主要采用视频技术便利议会和议员联系公众，由委员会使用视频会议技术为公众中听证会上实时提交证据提供便利，而议员也利用视频技术远程联系选民。⑦

三、紧急状态下快速立法的基本考量

“正义优先、兼顾效率和秩序”是现代立法程序的建构及运作应当遵循的价值取向。从上述我国和其他国家的实践分析看，与常规程序相比，在应急状态下采取快捷方式立法，应当遵循以下三个方面的原则：

一是共识原则。能否最大限度协调各方面利益、达成共识，是判断一项立法是否为良法的重要标准，这也是一般情况下立法工作周期长、审慎优先于效率的原因所在。但在快速立法机制下，由于政府部门或立法机关的人员迅速完成草案起草工作，且立法机关组成人员审议法案和向社会公众征求意见的时间均有所缩减，导致立法潜在风险或意想不到后果会增加，因此，适用快捷方式开展的立法更需慎重考虑共识原则。第一，列入议程的法案应比较单一和集中，客观上便于会议尽快议决。第二，法案应是绝大部分组成人员均原则赞同的比较成熟的项目。第三，应更加注重提前征求组成人员和相关方面的意见。广东等省份制定依法防控决定中的一条重要经验就是将征求常委会组成人员意见环节前置到常委会会议召开前。全国人大常委会有关工作机构在指导地方人大常委会抗疫立法时也指出，疫情防控期间确实要加快立法步伐，但应当统筹处理好立法质量和效率的关系，尽管工作时间有限，也要充分听取各方面的意见，特别是一线专业人士和社会公众的建议，确保各项制度立得住、行得通、真管用。⑧英国在这次新冠病毒肺炎立法中，内阁成员与反对党议员在起草阶段就不断沟通协调意见，而不像通常那样在辩论阶段唇枪舌战，⑨从而使法案能够快速通过。因此，通过提前征求意见和磋商，可以弥补审议时间缩短对达成共识方面带来的潜在影响。

二是效率原则。适用快速立法程序要求立法工作更加高效，这是立法因应情势需要的体现。但由于立法工作的法定性、程序性很强，除非法律规定应急状态下的立法程序，明确在一定条件下可以精简部分立法程序，否则依据一般立法程序进行快捷立法时，仅可从工作层面缩简每个立法环节之间的工作时间而不能减少部分立法环节，以确保通过的法案具有程序正当性。

三是民主原则。现代国家的立法权均交给代表机关行使，由人民选举产生的代表决定规则的制定，体现了国家权力来源于人民的现代理念。因此，立法机关最大的特点就是强调民主，组成人员集体行使立法权，通过多数表决作出立法决策。实施快速立法机制时，应尊重每一位组成人员的权力，立法所适用程序、方式和法案的具体内容都需征询全体组成人员或全体参会人员的意见，并以多数通过的方式予以确认。而且立法程序越是快捷，则越是需要得到更多人同意。如前所述，美国参议院的热线机制下，一旦有一人反对，就需要马上回到正式程序；在英国的快速立法机制下，政府也要首先就为何采取快速立法机制向上下两院作出解释，获得多数议员通过后方可采用。⑩若立法机关拟采取视频方式召开会议时，也可先征询组成人员意见获多数同意，并充分保障参会人员通过视频方式自主行使审议、表决权。

四、对策建议

根据上述国内外立法实践分析及归纳的3个基本考量，本文尝试就立法机关在应急状态下如何快捷行使立法权提出以下建议：

（一）在人大常委会议事规则中增加应急状态下的快速立法机制。党的十九届四中全会强调要健全人大议事规则和组织制度。目前，立法法和人大常委会议事规则尚无紧急状态下的审议表决机制的规定。如前所述，在今年新冠肺炎疫情暴发初期，全国人大常委会及部分有立法权的地方人大常委会积极制定决定，迅速回应了疫情防控的立法需要，但由于没有应急响应状态下的会议规则可遵循，各地程序各不相同，有必要对此作出规范，为今后紧急状态立法提供程序规则。建议总结我国今年来各地立法经验，在人大常委会议事规则中补充增加应急状态下的立法机制：（1）明确在应急状态下，对于共识度高、时效性强的法律、法规案，可以不精简会议程序但缩短审议及间隔时间，精简向社会征求意见、咨询论证等环节工作。（2）在更为紧急且不适宜聚集情势下，明确对于单一立法草案，经全体组成人员一致同意，可精简会议环节。具体到地方人大常委会，可以明确在主任会议通过立法草案后，首先将常委会会议议程和有关立法草案一并送全体常委会组成人员征求意见。如有常委会组成人员对议程安排有意见，则需要改为按正常程序安排会议议程，不得减少审议环节。如常委会组成人员对议程均没有意见，则书面征求对法律案的意见视同审议发言意见，交由法制委统一审议，并提出审议结果报告，形成交付会议审议的表决稿提交主任会议。这就相当于省去常委会第一次全体会议上的决定通过议程、口头作草案报告以及分组审议发言等环节，直接召开第二次全体会议，向出席会议的常委会组成人员书面报告审议结果并提请表决。

（二）加强对快速立法程序制定法规的评估和监督。如前所述，快速立法可能由于追求效率而在审慎性、科学性方面存在不足。全国人大常委会有关工作机构也提出过，地方人大常委会应当因地制宜立法，不能照抄照搬，更不能层层加码，搞“一刀切”。⑪因此，建议运用快速立法机制制定的法律法规应明确终止执行方面的规定。上级人大要加强对这类法规的备案审查，注重从是否不适当减损公民权利、扩张政府权力等方面加强审查评估，如存在不适当立法的应及时予以修改或废止。

（三）创新会议形式以缩小会议规模。建议人大议事规则修改时，对在一级响应状态下不宜聚集和流动时，有限度地采取视频方式召开会议作出规定，作为正式制度的一种补充。明确在议题较为单一情况下，全体会议和分组审议可部分地采取远程视频方式举行。而在人大的座谈交流、论证咨询甚至听证等工作性会议，则可以考虑更广泛地采取远程视频方式进行。

广东省人大常委会办公厅综合处 李翔宇

本文为《人大工作研究》2020年第42期

①蔡定剑：《中国人民代表大会制度》第424页，1998年版。

②https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainers/fast-tracked-legislation

③https://zhuanlan.zhihu.com/p/123606588

④https://www.epi.org/blog/fast-track-legislation-dead-arrival/

⑤https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainers/fast-tracked-legislation

⑥https://baijiahao.baidu.com/s?id=1662183680147963943&wfr=spider&for=pc

⑦严行健：《远程视频议会会议：各国的探索及特征》，立法机构研究通讯公众号2020年3月5日

⑧http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202003/44fba03cb1b348c795d32a16ab782697.shtml

⑨https://zhuanlan.zhihu.com/p/123606588

⑩https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainers/fast-tracked-legislation

⑪http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202003/44fba03cb1b348c795d32a16ab782697.shtml