乡镇人大主席们对基层人大工作的认知和愿望

2015年，党中央转发全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的意见，全国人大常委会相应修改地方组织法、选举法、代表法，县乡人大特别是乡镇人大工作和建设迎来重大历史发展期。经过5年来的实践，中央文件和修改后的法律贯彻落实情况如何？乡镇人大主席对目前乡镇人大工作的评价怎么样？又有哪些意见建议？2020年8月，广东省人大常委会办公厅组织课题组，在全省范围内进行问卷调查和电话访谈，系统深入了解乡镇人大主席们对加强和改进基层人大工作的体会、思考和建议。

一、调研工作基本情况

课题组通过微信问卷星开展“乡镇人大主席团闭会期间发挥作用情况问卷调查”，广东全省共1114位乡镇人大主席填写了问卷，约占全省乡镇人大总数（约1134个）的98.24%。调查问卷共20道题目，主要包括乡镇人大主席团的构成及开会情况，闭会期间主席团组织代表开展监督、决定工作情况，代表联络站情况等（调查问卷结果见附件）。针对问卷反映的一些重点问题，课题组电话访谈了21位乡镇人大主席，形成对乡镇人大工作的有关分析结论。

二、调查结果分析

2017年以来，广东省深入贯彻落实中央文件精神，省委印发加强新时代人大工作的意见，专门对县乡人大工作作出部署；省人大常委会修订完善广东省乡镇人大工作条例，办公厅联合省委组织部、省编办等印发“县乡人大工作十条”，推动全部乡镇人大单独设立办公室并配备工作人员，省财政给予998个欠发达地区乡镇人大连续三年共计近9亿元补贴，乡镇人大机构、人员、经费得到全面保障。在此基础上，省人大常委会连续三年开展“县乡人大工作年”活动，乡镇人大工作和建设面貌焕然一新。这些可喜变化在调查结果中得到印证，总的来说，乡镇人大主席团在闭会期间积极履职，监督工作比较充实，民生实事代表票决制和代表联络站建设全面铺开，乡镇人大闭会期间工作基本实现由虚转实。

（一）乡镇人大主席队伍年轻化、专业化程度较好。1114位乡镇人大主席中，男性1028位，女性86位，分别占总数的92.3%和7.7%。年龄结构比较合理，以年富力强的中青年干部为主，55岁以下的940位，占总数的84.4%，其中，41—55岁的886位，占总数的79.5%。具有大专以上学历的占总数的94.4%。有63.29%的乡镇人大配副主席。

（二）乡镇人大主席团构成较为规范。根据广东省乡镇人大工作条例，主席团成员一般为7—11人。乡镇人大主席、副主席是主席团当然成员；一般情况下乡镇党委书记必然是主席团成员，体现党委加强对人大工作的领导。代表中的村委会主任（村支部书记）一般是村级代表团团长，通常也是主席团成员。主席团成员中的企业家、专业技术人员、普通村民代表分别占比20.38%、37.25%、25.67%。交叉分析发现，珠三角地区的主席团成员中的企业家、普通村民代表的较多（占比32.16%、31.47%），与该地区经济社会发展程度较高相关。

（三）大部分主席团闭会期间规范履职。97%的乡镇人大主席团至少每三个月召开一次会议。绝大部分乡镇人大能够在闭会期间依照地方组织法第15条规定开展监督工作，其中听取讨论专项工作报告是最经常采用的监督方式，一年内有97.8%的乡镇人大安排听取审议过专项报告，其中74.3%的乡镇人大听取过两次以上。如表1所示，分别只有2.15%、7.36%、4.94%的乡镇人大主席团没有开展听取讨论专项工作报告、执法检查和工作评议（满意度测评）这3种监督工作。

具体分析，乡镇人大闭会期间的监督工作有以下特点：

1.履职越积极的乡镇人大闭会期间工作内容越充实。交叉分析发现，采取不同监督方式的次数之间呈正相关，开展2次以上工作评议的有78.96%开展了2次执法检查，开展2次及以上执法检查的有63.96%开展了2次及以上工作评议，即过半的乡镇人大主席团都同时组织过2次及以上工作评议和执法检查。

2.采取某种监督方式的次数直接影响对这种监督方式的评价。每年开展2次及以上工作评议的乡镇人大比较倾向于认为通过工作评议开展监督的效果最好，占比35.27%，比没有开展过工作评议的高出约14个百分点。开展执法检查2次及以上的乡镇人大则倾向于认为执法检查监督效果最好，占比18.99%，比没有采取过执法检查的高出12个百分点。

3.工作评议（满意度测评）被认为是最有效的监督方式。如图1所示，在监督工作实效方面，认为工作评议效果最好的占33.5%；其次是督办代表建议，占30.6%；之后依次是听取讨论报告和执法检查，其他方式为约见和专题询问。

分析可以得出，对乡镇人大而言，做好监督工作是其在代表大会闭会期间履行职责、发挥作用的关键，将监督工作充实起来是进一步加强和改进乡镇人大工作的重点。

（四）对民生实事项目代表票决制工作评价高。调查显示，广东目前已有91.47%的乡镇开展民生实事项目代表票决制工作，有79.3%的（883位）乡镇人大主席认为开展票决制工作很有意义，激活了人大行使决定权和监督权，极大增强代表履职积极性，有12.21%的（136位）认为票决制有利于人大加强对民生实事的监督。应当说，这项工作对充实乡镇人大开会和闭会期间工作内容很有意义。

（五）代表联络站规范化建设取得重要进展。中央文件提出“建立健全代表联络机构”“推动代表联络机构面向选区选民，公开代表基本信息”等部署，指导和推动各地代表联络站建设取得重大进展。2017年以来，广东省代表联络站数量急剧增加，2019年，省人大常委会召开全省代表联络站工作会议，印发加强全省联络站工作的指导意见，进一步规范联络站的工作和建设。目前，全省代表联络站处于规范化建设基本完成、亟需在充分发挥作用上下功夫的阶段。

1.全部乡镇（街道）设立代表中心联络站，形成全覆盖体系的超过三分之二。69%的乡镇人大已设立代表中心联络站和村居片区联络站，形成全覆盖体系，其他31%乡镇人大也已设立中心联络站，全覆盖体系建设正在抓紧推进。其中，珠三角地区的联络站全覆盖体系建成度最高（占比76.05%）。

2.对联络站作用的认识直接关系联络站体系建设和作用发挥。63%的乡镇人大主席认为“代表联络站很重要，是代表接待选民、联系群众的有效平台”，32.8%的认为“代表联络站尚需在切实发挥作用，推动解决群众反映问题等方面下功夫”，但有4.3%的认为“代表联络站接待群众不多，组织活动不多，流于形式”。交叉分析发现，认为联络站作用重要的，大多是已形成联络站全覆盖体系的乡镇人大主席（占比68.79%）；在尚未实现联络站全覆盖的乡镇人大中，超过一半乡镇人大主席的对联络站的作用认识不深。这意味着联络站建设进度体现了对联络站作用的认知程度，反过来，对联络站发挥作用认识不深的建设进度也比较慢。

3.代表联络站在实践中发挥了积极作用。据近日针对广东省962个欠发达地区乡镇人大的调查显示，2018年以来，各联络站共组织代表进站开展活动338732人次，接待选民群众407194人次，收集群众意见建议186360条，推动解决群众反映问题89696件。

从调查结果中能够看出，依托代表联络站畅通代表与群众的联系，推动解决群众反应强烈的问题，已成为广东省乡镇人大闭会期间的常态工作，极大地促进了乡镇人大代表作用的发挥。

（六）乡镇人大对把好代表入口关、提高代表素质呼声高，对增加代表数量的需求不高。表2所示，在被问到影响发挥乡镇人大代表作用的最关键因素时，认为“把好代表入口关，真正选出具有履职意愿和能力的代表”的占比最多（58.6%）；表3所示，在被问到做好乡镇人大工作最需要加强什么时，认为“提高乡镇人大代表素质”的占比最高（39.68%）。可见，乡镇人大代表素质是制约乡镇人大工作的重要因素。与此同时，仅有6位乡镇人大主席（占比0.54%）认为应当“适当增加乡镇人大代表数量”，可见，对于没受到撤乡并镇改街道影响的现有建制乡镇，增加代表数量的现实需求不大。

值得注意的是，经济发展程度越高的地区越认为提高代表素质十分重要，欠发达地区则对经费保障需求比较强烈。具体来讲，对于发挥乡镇人大代表作用的影响因素，珠三角地区更倾向于“把好代表入口关，真正选出具有履职意愿和能力的代表”最关键（占比65.70%），超过沿海经济带14个百分点、超过粤北生态区6个百分点；粤北生态区认为要“进一步完善代表履职补助制度，列入县级财政予以保障”的占比13.92%，比珠三角地区高出5个百分点。对当前乡镇人大工作最需要加强的方面，珠三角地区更倾向于“最需要提高代表素质”（占比47.57%），高出沿海经济带、粤北生态区分别8个百分点和12个百分点；粤北生态区认为“最需要保障人大工作经费”的（占比31.91），比珠三角地区高出了11个百分点。

进一步分析可以得出，我国城镇化率超过60%，广东更是超过70%，在此背景下，农村人口数量和比重都在持续下降，因此增加对乡镇人大代表数量的需求不大（相应县级人大代表数量需要增加），与此同时，经济社会和民主法治事业发展对代表的素质能力提出更高要求，这成为加强和改进人大工作的重要方向。

（七）乡镇人大发挥作用程度受当地经济社会发展状况影响。广东71.3%的乡镇人大每年都能开两次人代会，并在闭会期间组织代表开展大量监督、视察、调研等工作；14.65%乡镇人大每年主要还是开好人代会，闭会期间工作开展不多；还有14.11%的乡镇人大认为行使法定职权仍存在“虚化”现象。交叉分析发现，珠三角地区乡镇人大发挥作用情况好于沿海经济带和粤北生态区，珠三角地区认为“乡镇人大每年都能开好两次人代会，闭会期间组织代表开展大量监督、视察、调研等工作”的占比为80.58%，高出沿海经济带、粤北生态区分别11个和13个百分点。粤北生态区认为“每年主要还是开好乡镇人代会，闭会期间工作开展不多”的明显高于珠三角地区，占比14.78%，高出珠三角地区9个百分点。沿海经济带、粤北生态区对于“乡镇人大行使法定职权存在‘虚化’现象”的认识也高于珠三角地区（分别高出6个、4个百分点）。

（八）部分乡镇人大主席对主席团闭会期间职责认识存在模糊。大部分乡镇人大主席（平均占比82%）能够答对2015年中央文件阐明的做好乡镇人大工作的重大意义。访谈中，少数乡镇人大主席对主席团闭会期间职责认识不清晰，如认为主席团在闭会期间可以接受乡、镇长和副乡、镇长的辞职，可以决定代理乡、镇长等，说明对地方组织法第15条关于主席团职责的理解还不到位。

三、进一步加强乡镇人大工作的建议

（一）精准落实党的十九届四中全会关于“适当增加基层代表数量”的部署。一方面，基层行政区划撤乡并镇改街道，带来乡镇和相应的乡镇人大、代表数量逐渐减少，这是城镇化进程中的必然结果；另一方面，现有建制乡镇对人大代表数量上的需求反映并不强烈。建议在落实党的十九届四中全会决策、修改选举法时，更加注重增加县级人大代表数量。

（二）着力把好乡镇人大代表“入口关”、提高乡镇人大代表素质。乡镇代表是最基层的人大代表，一般以农村居民为主，文化水平相对偏低，提高乡镇人大代表素质是乡镇人大主席们最迫切的呼声。建议在新一轮乡镇人大换届选举时，切实把好代表政治关、素质关、结构关，通过做细做实代表与选民见面等工作，充分发扬民主，广泛听取意见，把履职意愿强烈和能力突出的代表选出来。应当指导乡镇人大认真梳理总结代表履职记录，在此基础上做好代表候选人提名工作，推动履职情况优秀的代表连选。上级人大应积极支持乡镇人大加强代表履职培训，确保每位代表每年都能参加2次以上专门培训，合计不少于3天。

（三）适时修法明确代表联络站的法律地位。定期接待选民群众、密切联系选民群众是人大代表的法定职责。代表联络站的设置，为集中组织代表接待联系群众提供了必要的阵地和平台，体现了代表制基层民主的真谛，同时也避免了以往代表设立个人工作室造成的一些讨论和争议。建议下次修改代表法时，考虑在第三章“代表在闭会期间的活动”中增加建立健全代表联络机构的内容，并明确在代表联络机构面向选区选民公开代表基本信息、代表定期进站接待选民群众、开展履职活动、定期向原选区选民报告履职情况等。

（四）推动选好用好乡镇人大主席。乡镇人大工作做得好不好，乡镇人大主席至关重要。换届时，应当注重选优配强乡镇人大主席，将年富力强、专业结构较好、成长空间较大的干部安排到乡镇人大主席岗位履职，加大乡镇人大主席与同级党政领导岗位的交流力度，使人大主席作为锻炼培养基层干部的重要岗位。加强对乡镇人大主席、副主席的培训工作，使其充分认识乡镇人大工作的重要意义，正确把握乡镇人大主席、副主席与主席团之间的法律关系、法律职责，真正成为热爱人大工作的行家里手。

（五）继续加强对乡镇人大的工作指导。一是更加侧重对欠发达地区乡镇人大工作的指导。总体上看，经济发展程度越高地区的乡镇人大履职主动性积极性越高，作用发挥得比较好，而欠发达地区则希望上级人大继续加强指导、加大工作经费保障。因此，夯实人民代表大会制度的基层基础，需要有侧重地加大对欠发达地区乡镇人大的支持和指导力度。二是更加注重规范充实工作内容。调查显示，无论开展监督工作还是组织代表联系群众，做得越多、越充实，对这项工作的评价也越高，说明乡镇人大工作具有较强烈的正强化性。因此，上级人大应当加强对乡镇人大闭会期间工作计划和工作内容的指导，推动其在工作充实起来的基础上，再进一步提高工作质量，激发乡镇人大积极履职的活力和热情，切实避免履职“虚化”问题。三是支持实践创新。近年来人大工作的一些创新举措，比如工作评议（满意度测评）和民生实事项目代表票决制等，在乡镇人大得到很高评价。建议对这些实践证明对加强地方人大工作行之有效的创新举措进行深入研究，予以总结推广，适时用法律法规或制度将其固定化、规范化，推动人大制度创新发展。

附件：乡镇人大主席团闭会期间发挥作用情况问卷调查结果

本文为《人大工作研究》2020年第40期