社会各方面对国家畜禽遗传资源目录的意见建议

新冠肺炎疫情发生以来，加强野生动物管理引起全社会高度关注。全国人大常委会作出《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称《决定》）后，今年4月8日，农业农村部落实《决定》要求，根据畜牧法有关规定，制订国家畜禽遗传资源目录并公开征求意见，再次引起各方面的广泛讨论。那么，目录的地位作用和原则标准是什么，征求意见稿中存在什么争议和问题，提出了哪些意见建议，在此作一简要梳理。

一、制定目录的法律依据及有关情况

根据畜牧法规定，畜禽遗传资源目录是由国务院畜牧兽医行政主管部门制定并报经国务院批准后公布，其所列动物就是畜牧法所调整的家畜家禽。全国人大常委会《决定》规定，“列入畜禽遗传资源目录的动物，属于家畜家禽，适用《中华人民共和国畜牧法》的规定。国务院畜牧兽医行政主管部门依法制定并公布畜禽遗传资源目录。”对畜牧法适用范围作了更新调整。

目录征求意见稿包括传统家畜家禽18种，猪、普通牛、瘤牛、水牛、牦牛、大额牛、绵羊、山羊、马、驴、骆驼、兔、鸡、鸭、鹅、火鸡、鸽、鹌鹑等；特种畜禽13种，梅花鹿、马鹿、驯鹿、羊驼、珍珠鸡、雉鸡、鹧鸪、绿头鸭、鸵鸟、水貂、银狐、蓝狐、貉等。这些动物列入目录的原则标准是什么？根据《国家畜禽遗传资源目录（征求意见稿）》的说明，主要标准如下：一是经过人类长期人工驯化和选育而成的家养动物，具有一定群体规模和用于农业生产的品种，与野生种群有本质区别。二是对人类具有价值作用，并有稳定的人工选择经济性状，如提供肉、蛋、奶、毛皮、纤维、药材等产品，或满足役用、运动等需要。三是具有安全性保障，已形成较为稳定的疫病防控体系，优先保障食品安全、公共卫生安全、生态安全。四是尊重民族习惯，考虑多民族生产生活需要和传统文化等因素，并与国际接轨，参照国际通行做法和国际惯例等。

同时，我国还有多个不同法律层级的目录和名单。比如，国家重点保护野生动物名录、国家重点保护经济水生动植物资源名录、国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录等，其中最重要的有2个：一是国家级畜禽遗传资源保护名录。2014年2月，原农业部修订发布国家级畜禽遗传资源保护名录，确定八眉猪等159个畜禽品种为国家级畜禽遗传资源保护品种。二是商业性经营利用驯养繁殖技术成熟的陆生野生动物名单。2003年8月，原国家林业局公布《商业性经营利用驯养繁殖技术成熟的陆生野生动物名单》，包括允许从事经营利用性驯养繁殖和经营的54种陆生野生动物。

二、目录存在的争议和问题

国家禽畜遗传资源目录征求意见稿一经公布，引起各地特别是养殖行业的激烈讨论。多数意见表示赞成，认为国家通过正面清单的形式，规定哪些陆生动物可以食用，哪些禁止食用，进一步明确了畜牧法的适用范围，更有利于畜禽生产经营的规范管理。同时，也有一些人对征求意见稿提出意见，希望进一步完善目录内容，特别是对于没有列入目录的大部分特色养殖如何处置和补偿，应认真研究并制定妥善措施。主要意见有：

一是目录范围过窄，没有将检疫技术成熟、能确保食用安全的驯养动物种类全部纳入其中。目录征求意见稿与商业性经营利用驯养繁殖技术成熟的陆生野生动物名单所列的54种陆生野生动物相比，种类大幅减少。许多早已事实“脱野”的驯养繁殖动物并未从林业部门的商业性经营利用驯养繁殖技术成熟的陆生野生动物名单中，顺利纳入农业主管部门的畜禽遗传资源目录。

二是目录征求意见稿没有充分反映各地实际情况。长期以来，地方特色养殖种类较多，已经形成产业。这次仅从国家层面作出规定，没有授权地方根据具体实际、区别对待，可能造成“一刀切”，也会对地方养殖业和农民增收造成负面影响。

三是退出和补偿办法及实施方案不到位。《决定》和目录出台后，一些特种养殖将被禁止，广大养殖户极为关心如何补偿和转产，如果相应的退出补偿办法及实施方案不能同步跟上，将引起特色养殖从业人员的恐慌和不满，容易引发群体性聚集，形成社会不稳定。

四是法律后果和法律责任不平衡。目录出台后，禁止养殖的法律后果均由养殖户承担，违法责任也归于供给方，而法律对于消费者也就是需求方的违法责任没有规定，将会影响实施效果。“没有买卖就没有杀戮”“没有需求就没有供给”，如果需求大量存在，违法养殖仍然会大量存在，地下野味市场也难以禁绝。

五是各地规定存在较大差异。一些地方人大常委会已经出台相关地方性法规禁止交易食用养殖野生动物，但有关正面清单、禁止食用名录的规定不一。有的地方人大在决定或条例中明确规定依法对野生动物食用实行名录管理制度，列出可食用动物及其制品名单，但此类名单出台较早，与征求意见稿不够衔接、配套。部分地方人大采取禁止食用野生动物名录管理制度，划出禁食野生动物及其制品范围，但各地规定范围有宽有窄，有的在陆生野生动物的基础上，还涵盖了区域内重点保护的水生野生动物；有的仅原则上规定了4种禁食范围，未就本区域正面清单保护作出规制。

三、提出的意见建议

一些专家学者和业内人士认为，国家畜禽遗传资源目录应发挥顶层设计的引导规范作用，在经济性和安全性、原则性和灵活性上作出科学合理的平衡，制定符合实际、兼顾全局的目录及相关配套规定，为修改完善畜牧法打下基础，主要建议有：

一是适当扩充国家禽畜遗传资源目录。要严格遵循目录制定的原则标准，适当增加家畜家禽种类，真正做到应列尽列。对合法养殖、人工驯养时间较长、养殖繁育和防疫技术相对成熟的陆生野生动物，如竹鼠、大雁、野鸭、石鸡、豪猪、林蛙、蛇类等，在科学论证、保障安全的基础上，纳入目录按“特种畜禽”进行管理。以人工驯养竹鼠为例，许多地方和养殖户反映，竹鼠抗病能力较强，养殖技术成熟，尤其适合缺水山区作为产业发展，是脱贫攻坚战中的重要特色养殖项目。竹鼠养殖投资小，利润回报高，食用和药用价值高，皮毛和胡须是制作皮鞋、大衣、毛笔等的高档原材料。竹鼠养殖自上世纪80年代开始，广泛分布于两湖、两广、云贵、川渝、赣闽等地，仅广西一地就有10万农户养殖竹鼠，存栏量高达1800万只，年产值在28亿元以上。许多养殖户和专家建议，竹鼠完全具备列入目录的基本条件，可以纳入目录作为家畜家禽管理。

二是实行分级分类动态管理。建议授权有条件的省区市根据实际情况制定地方畜禽遗传资源目录和配套规定，比照国家级和省级畜禽遗传资源保护名录的方式，对纳入各种目录的养殖动物进行分级分类管理。比如，《深圳经济特区全面禁止食用野生动物条例》明确列出10种深圳市场上主要销售、市民普遍食用的家畜家禽作为可食用动物种类，并采用兜底条款的形式规定可食用陆生动物范围还包括国家畜禽遗传资源目录所列畜禽。

建议根据以食用为目的和非食用性利用动物规定不同的生物安全等级，细化国家禽畜遗传资源目录分类。可参考商业性经营利用驯养繁殖技术成熟的陆生野生动物名单等的方式进行分类管理，备注食用、药用、商用等不同用途以及相应的安全等级，提高安全保障系数。

建议定期更新目录，实行动态管理。对实践证明养殖技术成熟、能够保障利用安全的陆生野生动物，可以适时纳入目录允许人工繁育和饲养；已经纳入目录的，如果出现不安全情况，也要及时移除出目录。

三是同步出台退出补偿办法及实施方案。为减少因《决定》和目录出台对养殖从业人员造成的经济损失和返贫致贫风险，应与目录同步出台相关配套措施，指导地方依法合理补偿，使养殖户安心、安定、有序退出市场。要明确补偿范围，将合法养殖、依规停业的作为补偿对象；合理制定补偿标准，重点考虑在养野生动物的种类、数量，适当兼顾养殖设施投入和养殖模式等因素。推动以食用为目的、且未纳入目录的养殖户应退尽退，通过加强信息服务和技术指导，引导养殖户转产转业。

四是强化对购买、食用者的违法责任追究。应在加大对生产经营目录以外陆生野生动物行为处罚力度的基础上，强化食用、消费野生动物行为的责任追究。对故意或明知食用野生动物的消费者规定相应的行政处罚，将违法信息纳入个人信用记录，严重的亦可被追究刑事责任。现在《广州市禁止滥食野生动物条例》规定，对公职人员食用野生动物的，不仅由相关行政部门依照规定处罚，还会移交监察机关追究相关责任。

另外，还有学者指出，目录的有关表述不够严谨，建议更加规范。比如骆驼，是双峰驼和单峰驼两个物种的通称，在此并没有分类说明。还有鸵鸟，包括非洲鸵鸟、美洲鸵鸟和澳洲鸵鸟（鸸鹋），目录特指非洲鸵鸟，不包括美洲鸵鸟和澳洲鸵鸟（鸸鹋）。

执笔人：研究室三局 彭相宇

本文为《人大工作研究》2020年第27期