人大代表和专家学者关于修改执业医师法的意见建议

执业医师法1999年颁布实施，2009年进行了第一次修改。从实践来看，特别是这次新冠肺炎疫情发生以来出现的新情况、新问题，这部法律的部分规定已经不适应实际需要。十三届全国人大以来，部分人大代表对修改执业医师法提出了相关建议，一些专家学者也提出了意见建议，现将相关情况梳理如下。

一、关于医师协会规定

该法第7条规定：“医师可以依法组织和参加医师协会。”这一规定过于简单，未规定医师协会功能定位。入会也不具有强制性，无法发挥行业协会维权和自律职能。

建议：一是将医师协会单独列为一章，明确规定其性质、组织形式、作用、职责及权利义务等。二是明确执业医师必须入会，有利于发挥医师协会管理、考核、培训职能，充分发挥行业组织作用。

二、关于执业医师考试、注册程序

该法第9条、第10条规定，在医疗、预防、保健机构中试用期满一年后，可以参加执业医师资格考试。在实践中出现很多问题：一是医院接收的医学毕业生，没有通过医师资格考试，难以行使医生职责。二是在读硕士、博士研究生医院临床期间“无证行医”。三是没有直接进入医疗系统工作的医学毕业生，无法参加医师资格考试，使医师资源更加短缺。四是只有高等学校医学专业毕业生才能参加考试，其他学历教育参加考试受限。

建议：参照注册会计师、法考的考试注册程序，先考试后实践，将实习期或者试用期后置。获得国家认可的教育文凭（不限于高等学校医学专业）可参加执业医师资格考试，通过考试即取得执业医师资格或助理医师资格，发放执业（助理）医师实习证，在医疗、预防、保健机构中工作满一年，可以申请注册，正式取得医师（助理）医师资格证书。

三、关于中医医师资格考试

该法第11条和原卫生部第52号令，对以师承方式学习传统医学和经多年实践医术确有专长人员取得医师资格的规定较为严苛，很多通过家传、自学途径获得中医技术的民间中医无法通过考试。如以师承方式学习传统医学的人员先要签署师承合同并经过公证，指导老师要求具有执业医师资格且临床工作15年以上或具有副主任医师以上专业职称，即使通过师承考核（最短时间5年），也仅仅是取得了参加全国执业医师考试的资格。师承、家传、自学等非学历教育方式是传统中医传承的主要方式，设置过高的准入门槛及考核周期，使合法取得执业医师资格非常困难，可以说是“无法通过的窄门”，客观上影响了中医事业的健康发展。特别是现行法律没有对自学中医进行规定，不符合宪法第19条“鼓励自学成才”的宪法精神，也不符合中医学传承发展的客观规律。

建议：一是参照中医药法第15条的规定，执业医师法第11条增加条款：对以师承方式学习中医或者经过多年实践，医术确有专长人员，由2名中医医师推荐，采取“实践技能和效果考核”模式，考核合格即可取得中医医师资格。二是对自学中医人员取得医师执业资格作出规定。

四、关于执业注册制度中的执业地点、执业范围

1.关于执业地点。该法第14条规定，医师经注册后，按照注册的执业地点从事相应的医疗、预防、保健业务。执业地点的唯一性导致很多现实困境，如公共交通工具、公共场所救治患者，“下乡支边”、专家外出会诊、重大疫情救援等情形，都面临“非法行医”问题。“一次注册，区域有效”的医师多点执业改革，实施效果不佳，以医院人事制度为基础的管理模式造成了医师多点执业障碍，全国注册多点执业的医师不足医师总数的5%，且大部分为离退休人员。

建议：一是借鉴多点执业试点经验，对执业地点放宽限制，实行“一经注册、全国通用”。二是相应的医师薪酬财税管理制度，医疗风险责任承担制度，医院人事制度（职称评定、人事奖惩、绩效考核）也需要改革，进一步释放优质医师资源的辐射效应，有效补充基层和民营医疗机构的医师资源。

2.关于执业范围。该法第24条规定：“对危急患者，医师应当采取紧急措施进行诊治；不得拒绝急救处置。”在基层一线的社区医疗机构、乡镇卫生院全科医师较少，进行救治有可能超出执业范围，违反了第21条“在注册的执业范围内，进行医学检查、疾病调查”的规定。执业范围规定过严，客观上导致医师急救实践中的“进退两难”。

建议：一是进一步放开基层医疗机构执业范围注册限制。在县级及以下医疗机构执业的临床医师，岗位少、力量弱，只有允许申请同一类别多个专业作为执业范围，才能推动基层医师复合型发展，提高基层医疗资源的使用效率。二是增加规定：“在抢救急危重患者时，可超出执业范围”，进一步确立救死扶伤的立法导向，有利于消除医师的后顾之忧。

五、关于医师权利保障

该法第21条对医师的休息休假、劳动安全保护、薪酬待遇与福利等保障措施不足，与医师工作负荷大、职业风险多、成才周期长、知识更新快的职业特征不相适应。据中国医师协会调查发现，执业医师的工作时间较长，工作强度较大，有4851%的执业医师对此不满意。在我国的医疗卫生总费用中，人力资源成本较低已经成为事实，人力资源的知识和技术收费价格过低，无法保障执业医师的劳动付出与收入成正比，不少医生已经转行或者想转行。

建议：增加医师轮休休假、劳动安全保护、薪酬待遇与福利方面的规定。一是明确医师的法定节假日轮休、日常倒班制度，对每天连续工作最长时间、每周工作时间制定标准。二是明确医师权利受到侵害时，可采取协商、调解、诉讼及仲裁等多元化救济方式维护其合法权益。三是提高医师薪酬标准，建立合理的分级诊疗制度，对职称晋升、医院编制等进行细化规定。

六、关于侵犯医师权益的救济

该法第40条规定了侵犯医师权益的行为人应承担的行政责任、刑事责任，未规定民事责任。司法实践中，侵犯医师合法权益的行为大多数表现为民事侵权行为，如：侮辱、诽谤、谩骂、轻微伤害等行为，往往侵犯了医师的人格权、健康权、财产权。该法强调了对不法行为人的法律制裁，缺乏对医师权益进行民事保护的法律规定，大量伤医、辱医、医闹案件处理缺乏相应法律依据。

建议：第40条增加民事责任条款，规定行为人给医师造成人身、财产、精神损害的，应承担相应民事责任（如停止侵害、赔礼道歉、赔偿损失等），使医师权益保护真正落到实处。

七、关于乡村医生

“医师总量不足，布局不均衡”是我国医师队伍建设中存在的主要问题之一。边远、艰苦、农村地区医师招不来、留不住，乡村医生感觉执业风险大，职业没有保障。乡村医生作为我国医疗卫生服务体系中最基层的医疗队伍，老龄化、学历不高、执业不规范等问题普遍存在。该法并未对乡村医生执业进行相应规定，国务院颁布的乡村医生从业管理条例是执业医师法的补充，作为行政法规，法律位阶低、效力不足。

建议：对乡村医生的考试和注册、考核和培训、职业风险分担、福利待遇等进行专门规定。一是对乡村医生执业证书进行衔接性规定，在现行的执业助理医师资格考试中增设乡村全科执业助理医师资格考试。二是加强对乡村医生的培训和考核，切实解决“单人卫生室”无法进行系统培训的问题。三是建立全国统一的乡村医生医疗责任保险制度，明确财政投入的数量、比例和拨款方式。四是切实改善乡村医生在医疗卫生体系中的待遇和地位，提升乡村卫生机构医疗条件。

八、关于医疗责任保险

医生是高风险行业，执业过程中难免会出现意外的医疗事故。很多国家都要求强制购买执业医师医疗责任保险，但目前我国实施执业医师医疗责任保险的城市很少，只有北京、上海等大城市开展了试点工作。伴随医疗改革，执业医师出现了由“单位人”向“自由人”转变的趋势，个体医师、多点执业医师、互联网医师等大量出现，单位投保的医疗责任保险的作用范围出现了“盲点”，该法对医师医疗责任保险规定空白，一旦发生医疗事故，基层医疗机构或者执业医师常常表现为偿付能力弱、风险承受力差。

建议：一是对医疗机构责任和执业医师责任进行划分，在此基础上对医疗机构责任保险和执业医师责任保险作出相应规定。二是建立以医师个人为主体的强制执业责任保险制度，由政府和行业协会与保险公司研究推出相关险种，明确保险标的、保险期限、保险责任，投保方式要求执业医师强制性投保。

九、关于医师队伍管理培训

医务人员违规执业行为缺少相关规制，存在医师出借、出租、抵押、转让医师资格证的行为，医师收受医药代表好处、患者红包等问题仍然存在。医师定期考核制度、医务人员信用公示制度缺乏。大量出现的医师网络远程会诊行为，缺少相应法律规范。

建议：一是建立执业医师终生禁止执业制度，禁业是对职业人群最为有效的约束机制，对一些社会危害较大的医疗违规行为（如滥用药物、多次收受好处或红包、非医学需要胎儿性别鉴定等），可以实行禁业处罚。二是建立执业医师基本信息披露制度，形成全国性执业医师基本信息数据库，在卫生健康行政部门网站公示，便于患者查询、监督。三是建立临床住院医师规范化培训制度。四是建立网络远程会诊制度，以网上诊断、会诊、治疗为特点的“互联网＋医疗健康”在本次抗“疫”中大规模运用，对突破时空限制、优化医疗资源配置起到巨大作用，执业医师法应明确网络医疗中医师的权利义务。

执笔人：研究室二局 许崇峰

本文为《人大工作研究》2020年第25期