地方人大及其常委会立法制度和立法工作的发展完善

地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。40多年来，地方立法与改革开放相伴而行，经历了从起步探索到不断提高和规范完善的过程，逐步走上制度化、规范化轨道。地方人大及其常委会坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持不抵触、有特色、可操作，认真行使宪法法律赋予的立法职权，制定修改了一大批体现时代要求、具有地方特色的地方性法规，有力地保证了宪法、法律和行政法规在地方的实施，促进了地方治理方式转变和治理能力提升，为推动本区域经济社会发展、民主法治建设提供了重要法制保障。

一、地方立法制度不断发展完善

40多年来，我国地方立法经历了地方立法主体从无到有、从少到多，立法权限不断扩大，立法体制不断完善的过程。改革开放以前，地方人大不享有立法权。按照1954年宪法规定，全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关，自治区、自治州、自治县的自治机关可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，报请全国人大常委会批准。

（一）赋予地方人大及其常委会立法权

1979年7月，适应改革开放新时期发展要求，五届全国人大二次会议通过关于修正宪法若干规定的决议、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，规定县级以上地方人大设立常委会，省级人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，并报全国人大常委会和国务院备案。这是我国立法体制发展的重要里程碑。这一规定在1982年宪法修改中得到确认。1982年12月，五届全国人大五次会议修改地方组织法，规定省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会可以拟订地方性法规草案，提请省、自治区人大常委会审议。1986年12月，六届全国人大常委会第十八次会议修改地方组织法，规定省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行。

（二）授权有关地方人大及其常委会制定经济特区法规

适应经济特区发展需要，全国人大及其常委会先后5次通过作出有关决定或决议的形式，授权地方人大及其常委会制定经济特区法规。1981年五届全国人大常委会第二十一次会议通过决议，授予广东、福建两省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规的权力。1988年七届全国人大一次会议通过关于建立海南经济特区的决议，授权海南省人大及其常委会根据具体情况和实际需要制定法规。1992年七届全国人大常委会第二十六次会议通过决定，授权深圳市人大及其常委会制定法规，在经济特区实施。1994年八届全国人大二次会议作出决定，授予厦门市人大及其常委会制定经济特区法规的权力。1996年八届全国人大四次会议作出决定，授予汕头市和珠海市人大及其常委会制定经济特区法规的权力。

（三）全面系统规范地方人大及其常委会立法权

2000年九届全国人大三次会议制定立法法，全面系统地规范了地方人大立法权，对地方性法规的立法权限、立法程序、效力、适用、备案审查等作出规定，并赋予经济特区所在地的市以较大的市立法权。立法法从法律上确定了统一而又分层次的立法体制，标志着中国特色社会主义立法体制已经全面建立。2015年3月，十二届全国人大三次会议修改立法法，赋予所有设区的市地方立法权，明确设区的市人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行。同时，相应赋予自治州人大及其常委会设区的市地方立法权。这是健全立法体制、推动地方人大工作完善发展的重要举措。2018年3月，十三届全国人大一次会议通过宪法修正案，增加有关设区的市制定地方性法规的规定，为设区的市开展立法工作提供了根本法依据。省级人大常委会精心组织、统筹推进设区的市行使立法权工作，享有立法权的市、州大部分已开展立法工作。

赋予和扩大地方立法权，是形成和完善符合我国国情、科学有效的立法体制的重要举措，是宪法关于在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性原则的有效实施。除全国人大及其常委会集中行使国家立法权外，地方人大及其常委会各自行使不同层次的立法权，立足于改革开放和经济社会发展需要制定了一大批地方性法规，为改革开放和社会主义民主法治建设作出了重要贡献。

二、适应改革开放需要探索地方立法工作（1979年—1992年）

党的十一届三中全会提出健全社会主义法制的重大任务，确立了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制建设16字方针，明确提出全国人大及其常委会应当把立法工作摆到重要议程上来，从此我国立法活动全面恢复并迅速展开。但是，当时我国法制建设刚刚起步，缺少法制实践和经验，很多法律都还没有制定出来。而各地在改革开放和现代化建设中遇到许多新情况、新问题，迫切需要在尽可能短的时间内解决有法可依问题，但一下子都用法律来规范又不具备条件，这就要求地方人大常委会抓紧制定属于地方职权范围内的法规，为本区域改革开放和经济社会发展保驾护航。

（一）为推动新时期经济社会发展制定新规

改革开放促进了我国经济社会发展，也为地方立法提供了舞台。由于地方立法是全新的工作，理论上、时间上都缺乏充分的准备，地方人大常委会边学习边实践，在摸索中逐渐起步。本着急需先立、先易后难、宜粗不宜细等原则，选择经济社会发展最迫切需要解决的问题开展立法工作。最初几年的立法重点，一是为地方国家权力机关建章立制。如，各地人大常委会相继制定的人民代表大会或常委会议事规则等，保障地方人大及其常委会的各项履职行为基本实现有法可依、有章可循。二是针对经济发展和社会管理中出现的新情况新问题开展立法。如，制定矿产资源与管理、乡镇人民政府工作、加强社会治安综合治理、禁止赌博等方面的法规，为推动本区域经济发展和社会管理走上正轨发挥了重要作用。

1984年10月，中共中央关于经济体制改革的决定颁布后，经济体制改革全面推开，越来越多的经济关系和经济活动准则需要用法律规范形式固定下来，为地方立法拓展了更为广阔的领域。地方人大常委会普遍加强了经济立法，经济立法数量增长较快，所占分量逐步加大。关于乡镇企业发展、个体私营经济发展、技术市场、经济技术开发区建设管理、外资企业、投资环境等方面的法规陆续制定出台，保障和促进了经济体制改革和国民经济发展。

这一阶段，我国立法工作在探索中前进，一些地方人大常委会制定的法规具有鲜明的先行性、试验性和创制性特点，尤其是一些改革开放起步比较早、经济社会发展走在全国前列的地方，通过立法解决一些迫切需要解决的妨碍生产力发展的体制机制问题，发挥了先行先试的“试验田”作用。如，1980年广东省人大常委会制定经济特区条例，为广东省3个经济特区的建设和运行构建了蓝图，为发展对外经济合作和技术交流闯出了一条新路。1987年广东省人大常委会制定深圳经济特区土地管理条例，首次将土地所有权和使用权分开，明确规定国有土地实行有偿使用和有偿转让制度，为土地管理法的修订提供了实践基础。1992年海南省人大常委会制定海南经济特区股份有限公司条例，在全国率先通过立法确立股份制企业作为市场主体的法律地位、组织规范和行为准则等，对当时正在进行的股份制改革起到了积极的引导、规范和保障作用。上海市人大常委会针对对外开放程度高、外资企业多的情况，先后制定中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业的申请和审批规定，外商投资企业清算条例等一批在全国率先、富有影响的法规。这些法规确立的土地使用、税收减免、吸引外资等制度，为国家层面相关立法积累了宝贵经验。

（二）在实践中不断加强和改进地方立法工作

自从我国地方立法迈出历史性的第一步，即1979年11月29日新疆维吾尔自治区五届人大常委会第二次会议审议通过关于加强边境管理区安全保卫工作通告，此后各地立法工作蓬勃开展起来。由于地方立法工作处于探索起步时期，一些地方性法规不完善不成熟的特征也比较明显。最初几年，一些地方人大常委会制定的法规数量较少。如，黑龙江省人大常委会在1980至1982年的3年时间里制定4件法规。由于立法经验不足，一些法规施行的时间不长，就很快被废止或取代。如，1982年7月开始施行的河北省集市贸易管理暂行条例，到1985年8月即被废止。对一些亟需法律制度加以调整而经验不成熟的社会关系，以暂行性法规的形式加以规定。如，浙江省人大常委会制定防治环境污染暂行条例，江西省人大常委会制定矿产资源保护暂行办法。还有一些存在分歧或不够成熟的法规以“试行”的名义颁行，或者是原则通过。如，贵州省人大常委会制定经济合同管理条例（试行），湖南省人大常委会原则通过县级直接选举人民代表实施细则试行草案。

这一阶段，地方人大常委会边摸索边总结经验，立法技术和立法质量也在逐步提高。在认真总结经验的基础上，一些地方人大常委会制定专门规范立法工作的法规。如，四川省人大常委会制定关于制订和颁布地方性法规程序的暂行规定，山东省人大常委会制定关于地方性法规制定程序的规定，推动法规制定程序初步朝科学化、规范化方向发展。随着立法工作发展，各地逐渐加强了立法工作力量建设。一些地方人大常委会设立专门负责立法工作的常设机构法工委、立法工作室、法规工作室等，承担立法的具体工作和相关法制服务工作。改革开放初期，全国人大常委会和地方人大常委会立法都实行一审制，全国人大常委会从1983年开始实行两审制，此后一些地方人大常委会也开始逐步对比较重要的法规草案实行二审。在民主立法方面，有的地方人大常委会开始探索，但还没有制度化经常化。如，早在1984年北京市人大常委会就聘请10名专家担任民主与法制建设顾问，此后一些地方人大常委会在立法时也开始注意听取专家学者的意见。

总的来看，这一阶段的立法工作是“摸着石头过河”，重在解决有法可依的问题。由于立法力量薄弱，不仅数量少、涉及面窄，立法技术不够成熟，不少法规内容比较模糊，一些条文缺乏规范性，政策性语言较多，立法程序也不尽规范，但这一阶段的立法实践和成果为今后的立法工作打下了重要基础。

三、以经济立法为重点建立健全市场经济体制（1992年—1997年）

1992年党的十四大提出把建立社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革的目标，我国改革开放和现代化建设进入新的发展阶段。八届全国人大及其常委会提出在本届任期内建立适应社会主义市场经济体制的法律体系框架的目标，国家立法步伐大大加快。围绕贯彻这一目标任务，地方人大常委会把立法工作摆在更加突出位置，采取一系列行之有效的措施，不断拓宽立法领域，地方立法工作进入“快车道”，制定出台的法规数量明显增长。如，广东省人大常委会在这5年间共制定法规78件，而此前5年这一数量是46件。

（一）把立法决策与市场经济体制改革结合起来

地方人大常委会不断突破计划经济体制下形成的立法思想束缚，把立法工作与市场经济体制改革紧密结合起来，将制定市场经济法规作为重要任务来抓，经济立法取得突破性进展，一大批以市场经济为取向、适合本地区特点和发展需要的法规制定出台。这一阶段，经济立法数量大幅增长，在立法中的比重大大提高。如，5年间宁夏回族自治区人大常委会共制定55件法规，其中经济方面的法规就占36件。又如，仅在1995—1997年的3年间，上海市人大常委会就制定经济方面的法规39件。通过对与市场经济有关的各方面进行制度规范，较好地适应了从高度集中的计划经济体制到充满活力的市场经济体制转变的现实需要，发挥了积极的导向和保障作用。

（二）根据地方实际和发展需要加强经济立法

在国内经济立法方面，地方人大常委会主要聚焦规范市场主体、规范法人经济行为、促进市场公平交易、营造法治化的竞争环境、宏观调控、产品质量管理等方面制定法规。如，1993年广东省人大常委会制定公司条例，这是我国第一部调整市场主体关系的省级地方性法规，率先以地方性法规的形式推动建立产权明晰、管理科学的现代企业制度。同年，海南省人大常委会制定海南经济特区企业法人登记管理条例，率先对企业审批体制和投资体制进行改革，变企业设立审批登记为依法直接登记。各地人大常委会围绕反不正当竞争、合伙经营、公司破产、股份合作企业、经济合同监督管理、民营科技企业发展、专利保护、房地产开发经营等方面制定地方性法规，着力培育市场主体，保护市场主体权利，激发市场活力，规范市场秩序，转变政府职能、强化政府服务，引导、保障和促进社会主义市场经济健康发展。

在涉外经济立法方面，主要聚焦外商投资领域，而且沿海开放地区涉外经济立法更加活跃。各地人大常委会围绕保税区管理和发展、外资企业审批和清算、外资企业土地使用、技术引进和吸收等方面制定或修改地方性法规，保护外资企业平等参与市场竞争，推动引进资金、技术和人才，促进外向型经济发展。

这一阶段，在以经济立法为重点的同时，地方人大常委会也在社会、文化、生态环境保护等领域加强了立法工作。如，制定或修改流动人员就业、企业集体合同、劳动权益保障、劳动监察、工伤保险、环境保护、职业教育等方面的地方性法规，推动经济社会协调发展。

（三）立法工作规范化取得新的进展

这一阶段，地方立法工作既注重增强超前意识，使一些市场经济发展急需的法规尽快出台，又努力把握好立法进程和立法质量的关系，使地方立法在不断规范中稳步前进。这一阶段立法方面的制度建设积极推进，一些地方制定了加强和改进立法工作、批准较大的市法规等方面的规范性文件。如，浙江省委印发关于进一步做好地方立法工作的意见，新疆维吾尔自治区人大常委会作出关于加强经济立法工作的决议。地方立法计划性和主动性明显加强，不少地方人大常委会开始编制年度立法计划或立法规划，确定立法项目，分解立法任务，明确进度和要求，这一做法后来逐步成为惯例，有力把住立法项目关口。

针对立法中部门主义的倾向，对一些重要立法，地方人大常委会在起草阶段就提前介入，组织力量参与调查研究。注重加强立法工作力量，大部分有立法权的地方人大常委会设立了常委会立法工作机构，选配了专门工作人员，为立法工作提供了组织保证。各地人大常委会根据建立社会主义市场经济体制的要求，按照立法程序清理修订不符合市场经济基本原则的地方性法规，推动逐步建立规范的市场秩序。但是，这一阶段社会、环境等领域立法仍然滞后，如何促进各领域立法的均衡发展是这一时期立法工作面临的突出问题之一。

四、适应形成中国特色社会主义法律体系要求
协调推进各领域地方立法（1997年—2012年）

1997年召开的党的十五大将依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把建设社会主义法治国家作为社会主义现代化建设的重要内容，这是我们党领导方式、执政方式、治国方略的深刻转变。党的十五大明确提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标，开启了社会主义民主法治建设的新阶段，立法工作也进入构建中国特色社会主义法律体系的新时期。这一时期，全国人大立法步伐明显加快，制定修改了一批在中国特色社会主义法律体系中起支架作用的重要法律，构成中国特色社会主义法律体系的各个法律部门均得到进一步充实和完善。地方人大紧跟全国人大步伐，围绕形成中国特色社会主义法律体系，以提高立法质量为重点，在推进经济领域立法的同时，着力加强社会等领域立法，在推动科学发展、促进和谐社会建设方面制定了一批地方性法规。

（一）继续抓好经济领域地方立法

这一阶段，地方人大常委会继续将经济立法放在突出位置，以立法促经济转型升级，推动经济又好又快发展。经济立法更趋完善，主要体现在4个方面：一是围绕加强宏观调控、推动区域经济发展、城乡统筹发展、加强对外开放等方面制定地方性法规。如，广西壮族自治区人大常委会制定北部湾经济区条例，重庆市人大常委会制定促进开放条例。二是围绕推动自主创新、促进科技成果转化、推动创新成果转化与产业化、促进民营科技企业发展等方面制定地方性法规。如，河南等地人大常委会制定促进科技成果转化条例，山西等地人大常委会制定促进民营科技企业发展条例。三是围绕规范市场主体和市场行为、维护市场秩序、保护企业和企业经营者权益、促进中小企业健康发展等方面制定地方性法规。如，上海等地人大常委会制定商品交易市场管理条例，江苏等地人大常委会制定发展个体私营经济条例。四是围绕加强公路、铁路、邮政等基础设施建设和管理等方面制定地方性法规。如，河北等地人大常委会制定地方铁路条例，江西等地人大常委会制定邮政条例。

（二）加强社会等领域地方立法

在继续推进经济立法的同时，不断拓宽立法领域，大力加强社会、文化、生态环保等领域立法，为实现科学发展、构建社会主义和谐社会提供有力保障。社会立法明显加强，成为占比较重的立法类型。如，江苏省人大常委会制定有关社会领域的法规35件，约占同期立法总数的三分之一。社会立法主要集中在4个方面：一是在推进教育、医疗、卫生事业方面，制定或修改学前教育、职业教育、农村合作医疗、爱国卫生等方面的法规。二是在保障劳动者权益方面，制定或修改劳动安全、工资支付、劳动合同等方面的法规。三是在保护特殊群体权益方面，制定或修改城乡居民最低生活保障、老年人权益保障、未成年人保护等方面的法规。四是在完善社会公共服务方面，制定或修改农产品质量安全、城乡供水管理、物业管理等方面的法规。加强文化领域立法，制定或修改公共文化服务、非物质遗产保护、文物保护、学前教育等方面的法规，促进文化事业健康发展。如，重庆等地人大常委会制定非物质文化遗产条例，内蒙古等地人大常委会制定文物保护条例。制定加强生态环保领域立法，制定或修改土地整治、水土保持、建筑节能、森林公园、城乡环境综合整治等方面的法规，推动资源节约型、环境友好型社会建设。如，贵州等地人大常委会制定土地整治条例，甘肃等地人大常委会制定水土保持条例。

（三）大力推进科学立法、民主立法

经过多年的立法实践，地方立法进一步走向成熟。立法时更加注重法规的针对性和实用性，促进地方立法转型发展，特别注意不过多照抄照搬法律规定，搞大而全、小而全的重复立法，确保立法更好适应本区域经济社会发展需要。在坚持不抵触的前提下，根据地方实际，细化、补充、完善国家法律的规定，增加程序性内容，重在解决实际问题，成熟几条搞几条、有几条搞几条。如，2005年上海市人大常委会制定的机动车道路交通事故赔偿责任若干规定只有10条，但对道路交通安全法第76条规定较为原则的民事责任承担方式进行了富有创造性的细化，具有较强的可操作性。具有地方特色的法规成为中国特色社会主义法律体系重要有机组成部分。

深入推进科学立法、民主立法，妥善解决立法中的重点难点问题。2000年3月九届全国人大三次会议制定立法法后，地方人大常委会进一步加强立法工作制度建设，各地先后制定立法条例，规范立法活动，完善立法程序，创新立法工作方式，立法制度化、规范化水平进一步提高。地方人大常委会努力探索、大胆实践，逐步形成地方性法规的立法规划计划编制、立项论证、起草、统一审议、听证、评估、公民参与等方面的工作机制，为地方立法工作各个环节的有序开展奠定了良好的制度基础，立法质量和水平不断得到跃升。如，地方人大常委会在编制立法规划、计划时，采取多种方式向社会公开征集立法项目建议，法规草案向社会公开征集意见逐步实现常态化。自1999年广东省人大常委会就修订建设工程招标投标管理条例召开第一次立法听证会以来，立法听证会在越来越多的地方出现。地方人大常委会积极探索开展立法后评估工作，有些地方还专门制定立法评估办法，将评估结论作为地方性法规进一步修改完善的重要依据和参考。普遍建立起法制委统一审议制度和科学合理的审次制度，对法规草案的审议一般实行二审制，对涉及面广、情况复杂的法规草案实行三审制。

按照形成中国特色社会主义法律体系的总体要求，履行我国加入世界贸易组织的郑重承诺，适应行政处罚法、立法法、行政许可法和监督法等法律规定的要求，地方人大常委会根据本地立法实际情况，及时对历年制定的地方性法规进行全面集中清理，解决了历史遗留问题。如，这一阶段，内蒙古自治区人大常委会进行了6次清理，广东省人大常委会仅在2010年就对自身制定的194部地方性法规进行全面清理。通过及时废止和修改有关法规，较好地解决了地方性法规中存在的与上位法不一致，与社会实践不适应、不协调等问题，有力维护了中国特色社会主义法律体系的科学、统一、和谐。中国特色社会主义法律体系如期形成后，地方人大常委会适应新形势新任务新要求，回应人民群众新期待，继续加强立法工作，将立法工作重心由制定新法转向修改完善地方性法规和推动法律法规全面有效实施，建立健全立、改、废相结合的工作机制，更好地发挥地方立法在不断完善中国特色社会主义法律体系、建设社会主义法治国家进程中的重要作用。

五、为新时代中国特色社会主义事业发展提供法治保障（2012年至今）

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央坚持全面深化改革，全面推进依法治国，努力实现改革和法治同步推进、相得益彰。党的十九大强调要以良法促进发展、保障善治，对新时代立法工作提出了新的更高要求。面对改革和法治建设的新形势新任务新要求，全国人大及其常委会紧紧围绕完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化总目标，主动适应改革发展需要，创新工作方式，在新的历史起点上不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，为新时代党和国家事业发展提供坚实有力的法治保障。地方人大常委会认真学习贯彻党中央决策部署，准确把握新时代对立法工作提出的新任务新要求，坚持立法决策与改革决策相结合，直面改革发展进入“深水区”的法治需求，围绕中心工作和改革发展实际需要认真做好重点领域立法，制定出台一批体现时代要求、地方特色的地方性法规，保证宪法法律规定落地落实,促进地方治理方式转变和治理能力提升，推动本区域改革发展。

这一时期，我国地方立法格局和立法思路进一步优化。自十二届全国人大三次会议修改立法法以来，大部分享有地方立法权的市、州逐步开始依照立法权限对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，形成了省级、市、州、自治县开展立法的地方立法工作新格局。地方人大常委会面对新任务新要求，围绕贯彻落实党中央决策部署和地方党委各项部署，围绕贯彻实施宪法法律，进一步理清做好立法工作的思路，提出立良法、立好法、立务实管用之法，使立法工作实现由“有没有”向“好不好”的转变，由“有法可依”向“良法善治”的跨越，由“粗放型”立法向“精细化”立法升级，力求通过立法解决实际问题，为新时代各项事业发展提供更多有效法治供给。

（一）围绕推动宪法实施加强地方立法

习近平总书记高度重视宪法在治国理政中的重要地位和作用，多次强调坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。2018年3月十三届全国人大一次会议审议通过宪法修正案，对现行宪法进行了第5次修改，把党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果上升为宪法规定。

地方人大常委会深入学习贯彻实施修改后的宪法，着力健全保证宪法实施的各项举措。一些地方人大常委会通过立法形式加强对宪法的贯彻实施。如，在新修改的宪法公布施行后，福建、湖南、内蒙古等地人大常委会通过关于深入学习宣传和贯彻实施宪法的决议或决定，弘扬宪法精神、树立宪法权威，进一步加强宪法学习宣传和贯彻实施。贯彻党的十八届四中全会关于建立宪法宣誓制度的重大部署和全国人大常委会关于实行宪法宣誓制度的决定，地方人大常委会结合本地实际，以制定地方性法规的形式推动宪法宣誓制度落实，彰显宪法权威，激励和教育国家工作人员忠于宪法、遵守宪法、维护宪法，弘扬宪法精神，履行宪法使命，加强宪法实施。2018年2月，全国人大常委会根据党的十九大精神和党中央关于深化国家监察体制改革的决策部署，对关于实行宪法宣誓制度的决定进行修订。随后，地方人大常委会及时对有关宪法宣誓的地方性法规进行修改。

贯彻党的十八届三中、四中全会提出的健全法规、规章、规范性文件备案审查制度，加强备案审查制度和能力建设的决策部署，地方人大常委会进一步加大备案审查工作力度。一些地方人大常委会以立法手段推进备案审查工作规范化制度化。如，北京、河北等地人大常委会制定规范性文件备案审查条例，南京、海口等地人大常委会制定规范性文件备案审查办法。这些地方性法规对促进宪法法律在本区域实施，维护国家法制统一，保障公民、法人和其他组织的合法权益发挥了积极作用。

（二）围绕促进经济高质量发展加强地方立法

贯彻党中央关于推动经济高质量发展战略部署，精准聚焦改革发展中需要立法解决的重大问题，着力构建推动经济高质量发展的体制机制，促进经济转型升级。围绕优化营商环境，辽宁、陕西等地人大常委会制定优化营商环境条例，山东、江西等地人大常委会制定企业权益保护条例；深化商事制度改革，海南、厦门等地人大常委会制定商事登记条例，推进“三证合一”；积极推进信用体系建设，河南、上海等地人大常委会制定社会信用条例，努力推动形成法治化、国际化、便利化的营商环境和公平开放统一高效的市场环境。推动形成全面开放新格局，有关地方人大常委会认真贯彻党中央关于建立自由贸易试验区重要决策。如，湖北、上海等地人大常委会制定条例或作出改革决定，依法支持推进自由贸易试验区建设方面的先行先试。强化科技创新对经济社会发展的支撑和引领作用，四川、河北等地人大常委会制定促进企业技术创新条例，福建、广东、浙江等地人大常委会制定科技进步促进条例或高新技术促进条例，通过立法加强科技创新保护，加快科技成果转化和产业化，提高经济发展质量和效益。贯彻地方党委全面深化改革部署，及时制定配套法规引领高质量发展。如，山西省人大常委会坚持把转型综合改革立法作为重中之重，制定或修改创新驱动高质量发展条例草案、促进科技成果转化条例等综合改革配套法规。

（三）围绕推进政府机构改革和职能转变加强地方立法

贯彻党中央关于深化党和国家机构改革决策部署，依法作出关于机构改革涉及地方性法规规定的行政机关职责调整问题的决定，平稳有序调整地方性法规规定的行政机关职责和工作，同时做好与改革配套衔接的地方性法规立、改、废工作，确保机构改革在法治轨道上有序推进。贯彻党中央关于推进“放管服”改革有关要求，河北、海南、深圳、安徽淮南等地人大常委会围绕深化行政审批制度改革开展立法，优化行政审批流程，规范行政审批行为，提高行政审批效能；黑龙江、河北等地人大常委会制定行政许可条例，进一步严格行政许可设定制度，加强对行政许可的有效监管；浙江省人大常委会制定保障“最多跑一次”改革规定，并被多个省份复制推广。通过简政放权，着力推进政府职能深刻转变，建设人民满意的法治政府和服务型政府，激发市场活力和社会创造力。

（四）围绕推进社会建设加强地方立法

坚持用改革的思路破解社会发展难题，用创新的举措提升社会建设活力，深入推进社会领域立法。落实党中央关于改革调整生育政策重大部署，各地人大常委会结合地方实际，及时修改人口与计划生育条例，同时就再生育和生育假奖励以及其他福利待遇作出具体规定，保证全面两孩政策扎实稳妥有序地实施。直面民生突出问题，以立法推动补齐民生短板，维护社会公平正义。如，制定或修改社会救助条例、华侨权益保护条例、老年人权益保障条例、基本医疗保险条例等法规，促进一系列惠及民生的政策举措落地见效，让各类群体共享改革发展成果。

围绕加强社会管理，制定或修改社会治安综合治理条例、企业集体合同条例、多元化解纠纷条例、消费者权益保护条例等法规，维护各方利益平衡和社会秩序，促进社会和谐稳定。保障人民当家作主权利，加强对权力的规范和监督，加强民主政治领域立法。如，制定或修改乡镇人民代表大会工作条例、各级人民代表大会选举实施细则、各级人大常委会讨论决定重大事项规定等法规，推动社会主义民主政治稳妥发展。保障公民受教育权利，制定或修改家庭教育促进条例、民办教育促进条例、高等教育促进条例等法规，有效提升广大人民群众教育权益保障水平。

（五）围绕推进生态文明建设加强地方立法

深入践行习近平生态文明思想，贯彻党中央关于生态文明建设决策部署，各地人大常委会把推进生态文明建设作为依法履职的重要内容，着力完善生态文明建设的法治保障。推动生态文明体制改革，加强资源管理和生态保护方面立法，制定或修改森林条例、流域保护条例、生态补偿条例、河长制湖长制规定等法规，促进人与自然和谐发展，更好发挥自然资源综合效益。着眼于防治污染、保护和改善自然环境，制定或修改水污染防治条例、大气污染防治条例、固体废物污染环境防治条例、垃圾分类管理条例等法规，促进资源保护和生态人居环境的全面持续改善。倡导和促进绿色建筑发展，制定或修改民用建筑节能条例、发展新型墙体材料条例等法规，提高能源利用效率，促进经济社会可持续发展。

（六）围绕培育和弘扬社会主义核心价值观加强地方立法

贯彻党中央关于大力培育和弘扬社会主义核心价值观的重要要求，地方人大常委会坚持价值引领，坚持弘德立法，以立法的实际行动培育和践行社会主义核心价值观，以良法促进发展、保障善治。为提升公民素质和社会文明程度，制定或修改促进精神文明建设条例、文明行为促进条例等法规，促进社会主义精神文明建设，推动社会进步。为加强红色文化保护，制定或修改红色文化遗址保护利用条例、红色文化遗存保护条例、革命遗址和纪念设施保护条例等法规，传承红色基因，弘扬红色文化，守护精神家园。为保障见义勇为人员的合法权益，制定或修改奖励和保护见义勇为人员条例、表彰与保护见义勇为公民条例等法规，鼓励见义勇为，弘扬社会正气。贯彻落实党中央关于加强文化建设、推进文化体制改革发展重要部署，制定或修改公共文化服务保障条例、公共文化服务促进条例、社区公共文化服务规定等法规，推动构建现代公共文化服务体系，提升文化发展水平，保障人民群众基本文化权益。

（七）围绕提高立法质量不断完善立法工作机制

地方人大常委会抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法、依法立法。不断建立健全法规立项、起草、论证、清理等工作机制，着力克服地方立法中长期存在的特色不明显、重复立法、程序不规范、可操作性不强等问题，制定出台的法规质量不断提高。

一是进一步规范地方立法活动。为提高立法质量，地方人大常委会采取了一些行之有效的措施，一些地方专门制定地方性法规。如，河北、南京等地人大常委会制定关于提高地方立法质量的若干规定或办法。把不断改进和加强立法技术作为提高立法质量的重要任务，针对立法中长期存在的一些共性问题进行规范。如，江苏省人大常委会出台关于地方性法规中有关共性问题的意见，重庆、杭州等地人大常委会制定地方立法技术规范，对地方性法规的结构、体例、语言、立法规划计划的编制等进行具体而系统的规范，确保立得住、行得通、真管用。健全常委会会议审议机制，增加隔次审议和三审制的运用，为提高法规质量创造条件。正确处理立法质量与数量的关系，强调精立多修，法规修改的数量逐年增大，如，湖南省人大常委会修正修订地方性法规92件，修改量占到同期立法总数的三分之二。按照全面深化改革的要求对地方性法规进行全面清理，对不符合不适应法律规定、中央精神、时代要求的内容，及时修改和废止。如，湖北省十二届人大常委会第二十五次会议就集中修改30件地方性法规，废止2件地方性法规。

二是深入推进立法公开，拓展公民有序参与立法途径。各地人大常委会制定的立法条例规定了一系列扩大公民参与立法的制度，立法实践中基本形成了深入基层开展立法调研、征求人大代表和基层群众意见、上网登报公开征求意见、开展立法咨询或论证等制度化、规范化的工作机制，为公众知晓立法、参与立法、监督立法提供了必要的条件。在编制立法规划和立法计划时通过人大网站等媒体向社会公开征集立法建议项目，这一做法已经实现常态化，有的地方还常年、长期向社会公开征集立法建议项目。基层立法联系点在各地普遍推开，收集的立法建议直通立法机关，进一步将听取意见的触角延伸到了基层，为公众直接参与立法过程提供了重要条件。建立立法涉及的重大利益调整论证咨询和争议较大的重要立法事项引入第三方评估制度，探索改进立法听证组织方式，选择部分与老百姓日常生活密切相关的立法项目，深入基层、深入群众开展立法听证。如，上海、辽宁营口等地人大常委会深入基层立法联系点、人大代表之家或社区开展基层立法听证。

一些地方人大常委会积极探索实施立法协商制度，在立法规划、立法计划和法规草案制定过程中，听取特定或不特定主体的意见建议，广泛凝聚社会共识，山东淄博等地人大常委会制定了立法协商办法，增强立法的科学性、民主性。加强统一审议机构和立法工作机构建设，优化常委会委员知识、年龄机构，加强地方工作队伍建设。如，多地人大常委会建立立法咨询专家库，甘肃兰州等地人大常委会与高校共建地方立法研究咨询基地，江苏徐州等地人大常委会在高校建立地方立法研究中心，广东省人大常委会开展立法工作人才评选。

三是着眼于实现高质量立法，充分发挥人大主导作用。贯彻党中央关于健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制这一决策部署，地方人大常委会把加强人大立法主导作用作为提高立法质量的基础环节，不断强化主导意识、厘清主导思路、完善主导机制、提升主导能力。山西、湖南等地人大常委会出台关于发挥人大及其常委会立法主导作用的意见，明确人大常委会在立法工作中要把握立项环节、起草环节、修改和审议环节的主导权。各地人大常委会组织牵头编制5年立法规划和年度立法计划，打破长期以来主要靠部门起草法规的格局，牵头组织起草综合性、全局性、基础性法规案，变“等菜上桌”为“点菜上桌”，并逐步增加专门委员会和常委会工作机构组织起草法规的比重，目前每年人大牵头起草的法规占总数一半以上，提前介入由部门起草的法规，人大在立法中的主导作用得到强化。上海等地人大常委会严把法规立项、起草、审议等关键环节，审议地方性法规草案时，有关的专门委员会或者工作委员会组织起草部门向常委会组成人员解读法规草案，使常委会组成人员更好地了解立法宗旨和重点条文的立法意图，提高审议质量。

北京市人大常委会实行立法专班制度，专班由市人大常委会副主任和市政府分管副市长担任“双组长”，天津等地人大常委会对涉及部门较多、各界普遍关注的重点立法项目也实行“双组长”做法，增强人大常委会在立法中的统筹协调能力，更好把握立法工作主动权。探索委托第三方起草地方性法规，如，广东、重庆、南京等地人大常委会将部分专业性强、社会关注度高的法规项目统筹安排给立法基地、高校、科研机构起草，争取更广泛、更专业地征集民意，更好地克服部门主义倾向。

这一阶段，地方人大常委会积极发挥主导作用，结合本区域实际，聚焦突出问题和人民群众关心关注的热点、难点问题开展富有针对性的精细化立法，制定一批小切口、真管用的法规。如，上海市人大常委会制定的生活垃圾管理条例、河北秦皇岛市人大常委会制定的停车场管理条例、浙江温州市人大常委会制定的民间融资管理条例等法规，都取得良好效果。

四是强化地方人民代表大会立法职能。一些地方将事关本区域发展大局、事关群众切身利益、社会关注度高的法规草案提请人民代表大会审议，人民代表大会立法活动明显增多。如，在充分征求社会各方面意见、常委会审议的基础上，2014年以来天津市人民代表大会审议通过绿化条例、水污染防治条例、生态环境保护条例等5件法规案，安徽省十二届人民代表大会四次会议制定大气污染防治条例，浙江省十三届人民代表大会三次会议制定民营经济发展促进条例，充分发挥人大代表在立法中的主体作用，更好地体现人民意愿，使通过的法规权威性更高、影响力更大、执行力更强。

执笔人：研究室二局 胡德长

本文为《人大工作研究》2020年第24期