人大代表和专家学者对农村集体产权制度改革的意见和建议

十三届全国人大常委会第十七次会议将听取和审议国务院关于农村集体产权制度改革情况的报告。现将人大代表和专家学者对农村集体产权制度改革的意见建议简要整理如下，供参考。

一、加快制定农村集体经济组织法

民法总则（以及将提请十三届全国人大三次会议审议的民法典草案）将农村集体经济组织列为特别法人，但在具体实施层面，没有相配套的具体制度来保障和落实其特殊法人地位。目前，改革后的农村集体经济组织主要有三种模式：（1）有限责任公司模式，按照公司法登记为公司法人。根据公司法规定，有限责任公司的股东不能超过50人，但实际上农村集体经济组织的成员一般远超50人，这导致改革后的农村集体经济组织多采取隐形股东的做法，被“隐”去的股东的权利因法律地位不明确而无法得到法律保护。（2）社区股份合作社模式，参照农民专业合作社法，在工商部门登记获得相应市场资格。这一类模式下的集体经济组织作为特殊法人，参照公司法人进行管理和征税，享受的税收优惠少。（3）经济合作社模式，由地方政府颁发相应证明，申领机构代码，开立银行账户，收益分红时不需要缴纳个人所得税。这一类模式下的集体经济组织不具有法人资格，无法以出资人的身份对外投资、参股、控股等。以上农村集体经济组织的三种身份，都在不同程度上限制了农村集体经济的发展壮大。一些代表和学者建议，加快制定农村集体经济组织法，围绕集体经济组织的基本特征、法人属性、运行机制等问题进行系统规范，保证农村集体经济组织平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。

二、完善股权设置和管理

各方关注的问题主要有以下几方面：

一是成员身份认定问题。一些学者认为，目前农村集体经济组织成员身份的认定无法可依，受乡规民约、传统观念和历史习惯等因素影响，各地认定方法不同。具体操作中，建议把握以下原则：（1）坚持依法依规与风俗习惯相结合；（2）涵盖不同群体，特别是外嫁女等少数特殊群体；（3）坚持权利与义务对等；（4）坚持程序的合法性与公开性。

二是集体股设置问题。部分学者提出，一些地方考虑到集体经济组织的公有制性质及其承担的公共服务职能，希望通过设置集体股筹集公共事业所需经费。但集体股的权属关系不清晰，在集体经济组织变更或重组时面临再分配、再确权问题，容易产生新的矛盾。对此问题有两种解决思路：（1）在尊重农民意愿的前提下，由集体经济组织成员民主决策同意设置集体股，并厘清集体股的权属关系。（2）不设集体股的，可以在集体收益分配中提取公积金、公益金用于日常公共事业支出。

三是股份收益分配问题。有些学者指出，一些地方在正常股红分配之外，向特定集体成员发放生活补贴、福利金及慰问金等，导致“同股不同酬”。有的地方因为攀比，或是村干部拉选票，盲目压缩积累比例，造成过度分红甚至举债分红。部分学者建议，严格限定集体经济组织的分红收入范围，明确只有经营性净收益才可以用作股东分红，不允许将政府、社会以及企业的专项奖励、补助资金和捐赠资金等收益用于股东分红，更要杜绝通过借债或变卖资产的方式进行分红。

三、有序引导农村集体产权流转和交易

一些学者认为，现阶段农村集体经济组织成员依法享有的股权不能突破本集体经济组织范围进行转让，是基于国情农情的科学判断。但在市场经济条件下，只有让“沉睡的资产”流转起来，才能真正实现资产的价值。建议综合考虑经济发展水平、社会保障水平和农民主观意愿，找准时机，逐步扩大产权流转范围。关于加强农村产权交易市场建设，建议：（1）深入推进确权登记颁证工作，把集体经营性资产所有权确权到具体的村、镇级农村集体经济组织。（2）建立农村产权交易平台，先以省、市为单位并逐步扩大范围，统一交易流程，实现从信息收集、发布、评估、交易、变更登记一站式服务，加快产权信息的互联互通，提高产权交易效率。（3）加快发展交易咨询、代办、土地托管、金融贷款、资产评估等中介服务，推广由专业经纪人负责产权交易具体事项，积极引入外部专业性评估机构。（4）建立健全产权流转风险防控机制。

四、探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系

部分学者指出，从职能分工来看，农村集体经济组织负责集体资产运营管理，村民委员会依法开展群众自治和公共服务。但在实际运行中，许多改革后的农村集体经济组织并未完全剥离社会职能，存在与村委会人员重合、账目混同等问题。建议准确把握农村集体经济组织承担社会职能的历史背景和现实原因，结合农村集体经济发展状况、农村集体经济组织形式、本地经济社会发展水平和城镇化水平等多种因素，稳妥推行村民委员会事务和集体经济事务分离。一些学者建议，对于有条件实行“村经分离”的地方，村委会和集体经济组织要分设账目，按相应会计制度加强财务管理；县级财政要加大对村级日常运转、公共设施建设等转移支持力度；“村改居”地区可直接纳入居委会管理体制，实行统一的财政支付。

五、壮大农村集体经济

部分学者提出，农村集体产权制度改革的目的是赋予农民更多财产权利，让广大农民分享改革发展成果，所以在完成资产量化折股、成立集体经济组织的基础上，应着力推动农村集体经济可持续发展。建议：（1）突破简单经营模式。推动现有的物业管理、厂房租赁等低附加值产业向高附加值转型，如适应创新经济发展要求，建立产业园、创业园、人才公寓等。开拓投资项目，通过入股参股基础设施建设、乡村旅游、扶贫产业等发展集体经济。（2）完善内部治理结构。广泛引入职业经理人、独立董事等经营管理机制。建立股权激励机制，对经营绩效显著的经营者，在一定限度内加持集体经济组织的股权。抓紧培养、选拔一批熟悉本地乡情、管理能力过硬、群众认可度高的本地人参与经营管理，逐步取消由党政领导干部兼任集体经济组织负责人。强化集体经济组织监事会职能，股份合作组织董事会和经营团队成员不得兼任监事。（3）完善税费优惠政策。比如，对改制为有限责任公司、社区股份合作社的新型农村集体经济组织，按照股份向成员进行收益分配的,暂缓征收个人所得税；或将分红所得计入农村集体经济组织成员的工资薪金,征缴个人所得税。（4）加强农村金融市场建设。发挥政策性银行的政策导向和政策服务功能，扩大对农业农村的支持范围和力度。通过政策扶持和税收优惠，支持商业金融和合作金融支农惠农，鼓励商业担保机构开拓农村市场。根据农民、合作社、农业企业需求创新金融产品，提供便捷高效的金融服务。

六、加强农村集体资产管理

一些学者建议，应建立健全农村集体经济组织财务管理制度，明确人员职责，完善程序和手续。有的学者提出，应加强审计监督，地方政府可以组织审计人员或邀请第三方审计机构进行定期审计、专项审计、主要负责人审计。有的学者提到，应进一步明确农村集体资产的重大投融资、整体出租、抵质押贷款等事项，必须由股东大会或由股东大会授权的股东代表大会决定。有的学者提出，加快农村集体资产监管平台建设，逐步建成便民快捷、管理高效、上下联动、部门共享的大数据库。

执笔人：研究室四局 王慧博

本文为《人大工作研究》2020年第20期