关于地方人大开展述职评议的回顾和思考

述职评议是地方人大常委会通过听取“一府两院”等国家机关工作人员述职，并由常委会组成人员或一定数量的人大代表对其履职情况进行评议，督促其依法履职的一种监督形式。述职评议出现以来，理论界、实务界对其合法性、正当性、必要性、有效性等存在不同理解，使述职评议成为一种有争议的监督形式。

一、述职评议的发展历程

述职评议肇始于上世纪80年代初，由地方人大常委会率先探索，90年代得到迅速发展，2006年以后曾一度停滞，近年来在一些地方人大又有新的推进发展。

1982年，黑龙江省肇源县人大常委会首次组织人大代表对县人大常委会任命的“一府两院”工作人员进行评议。根据1987年党的十三大报告提出的实现干部人事的依法管理和公开监督的要求，一些地方人大探索把代表评议转化为述职评议，把评议对象由事转变到人。1988年，浙江省杭州市下城区人大常委会对其任命的干部进行述职评议。1989年，湖南省益阳县人大常委会开展对县财政局、粮食局等部门主要负责人的述职评议。

上世纪90年代，山西、陕西、江西、安徽等多地颁布了述职评议条例，述职评议工作在各地迅速铺开。1994年，30个省、区、市绝大部分县级人大开展评议，12个省级人大常委会评议同级“一府两院”工作人员达117次，参加代表近2万人。述职评议工作也多次写入全国人大常委会工作报告，2002年常委会工作报告对包括述职评议在内的地方人大监督探索实践进行了肯定。

2006年8月，监督法出台后，述职评议没有纳入法定的监督方式，述职评议工作一度停滞。

党的十八大以来，一些地方人大常委会探索推进述职评议工作。2014年，安徽省人大常委会制定省人民政府、高级人民法院、人民检察院工作人员任前审查和任后监督的规定，要求省政府秘书长、组成部门主要负责人，省法院副院长、审判委员会委员，省检察院副检察长、检察委员会委员等“一府两院”工作人员定期向省人大常委会述职。从2016年起，淄博市人大常委会分年度对市法院、检察院部分法官、检察官开展履职评议，案卷评查组重点审阅查看评议对象近3年来主办案件的案卷，并按“优秀”“称职”“不称职”确定等次。2017年，石家庄市教育局、司法局、交通运输局等政府部门主要负责人向市人大常委会报告履职情况，对于综合评价“不满意”票超过30%的负责人，人大常委会建议由市政府主要领导进行约谈，督促认真整改。2019年，深圳市人大常委会开展国家机关工作人员述职评议工作，对常委会任命的“一府一委两院”工作人员，每年抽取20%进行述职评议。

二、存在的争论

作为人大监督的探索和尝试，各方面围绕述职评议有无法律依据，与党管干部原则是否存在冲突，有无作为独立监督形式的必要，发挥多少实际作用等焦点问题，进行了深入探讨。

（一）关于合法性

一种观点认为，监督法并未规定述职评议的监督形式，开展述职评议工作缺乏法律依据。有些地方人大常委会在监督法出台后，明确不再搞述职评议。

另一种观点认为，监督法虽然未规定述职评议这种监督形式，但述职评议符合宪法和有关法律精神，只要按照人大监督的定位和原则依法有序开展，合法性不存在问题。如，2008年，江苏省仪征市十四届人大常委会二次会议废止了述职评议办法，不再搞述职评议工作；2014年，仪征市人大常委会决定重新开展述职评议工作，并重新制定了述职评议办法，反映出一些地方人大常委会在这一问题上的“摇摆”。

（二）关于必要性

一种观点认为，人大对“一府两院”的监督应该只是工作层面监督，不应涉及对干部个人的评判。监督法出台后，一些辅导读本或释义本提出，可以用工作评议代替述职评议，把机关干部的有关工作业绩和存在问题寓于评议工作中。如，2006年，北京市人大常委会把以往的述职评议改为专项工作评议，评议工作围绕群众反映、关心的热点问题进行安排，原有的述职活动不再进行。

另一种观点认为，人大常委会开展述职评议是必要的，能够有效促进机关干部依法履职，对工作人员的监督不能由工作评议替代。如，温州市苍南县人大常委会2008年以来，在每届县政府领导班子任期的届中与届末专题听取副县长工作报告，根据满意度测评结果采用约谈、询问、质询等措施，督促副县长依法履职。台州市人大常委会2010年以来，对法官、检察官启动履职评议，形成“两官”履职评议操作流程，逐渐在全市范围内推开。这些做法的效果比一般工作评议要明显得多。

（三）关于正当性

一种观点认为，党管干部是干部工作的基本原则，党委组织部门每年都会对党政领导干部进行全覆盖式的述职述廉和年度考核，人大常委会开展述职评议有蛇足之嫌，也可能逾越党管干部的原则。

另一种观点认为，人大常委会开展述职评议，与党管干部原则并不冲突，是对党的干部管理工作的有益补充，有利于党管干部原则的落地落实。

（四）关于有效性

有的观点认为，一些地方述职评议实际上是“走过场”，有的评功摆好，有的越俎代庖，甚至逾越国家机关之间的分工和权限，述职评议的效果不佳。

有的观点认为，述职评议用好了是一种有效的监督方式。有的地方人大进行定性评议的同时，还进行量化测评；有的尝试把“票决制”满意度测评引入述职评议，根据投票结果进行处置；有的进行无记名测评打分，按照测评情况评出优秀、称职和不称职等次。这些探索都取得了不错的实效。

（五）关于评议结果

有的观点认为，述职评议应当根据评议结果进行相应人事处理。如，2003年，郑州市二七区人大常委会会议对所任命的法院、检察院工作人员127人进行了集中述职评议，根据投票结果，有3名法官和1名检察官所得称职票数未达到常委会组成人员总数二分之一，区人大常委会决定分别撤销其审判员和检察员职务。

有的观点认为，人大常委会根据投票测评结果，作出人事处理、处罚，甚至撤职的决定，缺乏法律依据，也不利于正常的组织人事秩序，影响人事任免的严肃性。

三、综合分析

总的看，述职评议工作开展近40年来，积累了不少有益经验，取得了一定成效，同时也存在一些问题，仍处在积累经验、不断完善的过程中。地方人大创新是人大工作的活力之源。需充分认识述职评议对基层民主建设的重要意义，对加强和创新地方治理的重要作用，对完善人大制度的独特功能，以包容态度对待述职评议工作，允许地方人大继续探索、发展完善。

我国宪法明确赋予人大选举或任命“一府一委两院”国家机关工作人员的权力，同时赋予对其所选举或任命的工作人员进行监督的权力。人大制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。述职评议对“一府一委两院”工作人员履职情况开展督促纠正，加强对干部的任后监督，把人大监督权和选举任免权、把对“事”监督和对“人”监督结合起来，体现人大行使国家权力的内在要求和特点优势，有利于推进人大制度的发展和完善。

2002年监督法草案的说明和2004年监督法草案修改情况的汇报中明确指出，各地述职评议工作仍处于探索阶段，在法律中作出统一规定尚不成熟。可以看出，监督法虽没有明确述职评议的法律地位，但其本意并不在于禁止述职评议的探索，而是有待其进一步完善成熟。全国人大组织法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、公务员法、法官法、检察官法等法律，对国家机关工作人员接受人民群众监督作了明确规定，为述职评议提供了支持。2015年6月，党中央转发了关于加强县乡人大工作和建设的若干意见，明确提出坚持党管干部原则与人大依法行使选举权任免权相统一、加强对人大选举和任命人员的监督，为地方人大开展述职评议提供了依据。

述职评议是在党的领导下进行的，与党委对干部的任免考核并行不悖、相辅相成，有助于党委对干部的全面考察。首先，人大述职评议达到的目的，与党管干部的根本目的是一致的，都是更好地为人民选好干部、为人民服务。其次，述职评议是从人大对其任命的国家机关工作人员是否履行法定职责的角度开展监督，与党委全方位考察考核干部“异曲同工”。发挥人大监督的特点，坚持正确监督、有效监督，做到既不失职、又不越权，述职评议就会成为党管干部工作的有益补充。再次，述职评议把被选举、任命国家机关工作人员置于人大监督之中，有助于拓宽党组织考察了解干部的渠道，激活“能者上、平者让、庸者下”的干部管理竞争机制。

四、几点建议

目前，述职评议工作的制度化建设还比较薄弱。在今后的探索实践中，应更加注重制度构建，把准完善方向，进一步明确述职评议的定位功能、特点优势、程序步骤、法律效力，在法治轨道上把制度优势转化为治理效能。

（一）评议的主体，是地方人大及其常委会，不能是主任会议、专门委员会、个别代表。人民代表大会及其常委会的监督，实行民主集中制原则，坚持集体有权、个人无权，其法定监督权力只能由集体行使。离开了人大会议的法定形式，不能行使述职评议的权力。

（二）评议的对象，是人大及其常委会选举或任命的国家机关工作人员，不是普通公务员。述职评议的对象是由人大及其常委会产生，并向人大及其常委会负责的国家机关工作人员。凡属本级人大监督的对象，都有接受人大监督的义务。一般公务员、普通公民不能作为评议的对象。

（三）评议的性质，是支持和推动国家机关工作，而不是“找茬”。人大监督“寓支持于监督之中”，本质是一种支持。述职评议是代表人民对国家机关工作人员进行的监督，评议目的在于“帮忙不添乱、补台不拆台”，帮助评议对象认识问题、改进工作、完善制度、提高治理能力。评议对象要配合好人大监督工作，自觉接受人民监督。

（四）评议的功能，是对评议对象依法履职情况进行监督，不是一般的工作考核或者人事考核。人大述职评议的内容，主要集中在贯彻执行宪法法律、接受人大监督、办理代表意见建议、群众满意度等方面，重点监督机关干部依法履职情况而非全面工作。在述职评议中，人大常委会不能越权评定干部考核等次，不能直接作出人事处理决定，而应把评议意见及测评结果等转交相关部门，作为干部任用、考核、问责、评优的重要依据，或衔接相关法律规定依法处理，督促国家机关工作人员加强和改进工作。

（五）评议的程序，是依法缜密的，而不是随意粗疏的。提升述职评议“含金量”，需以严密程序来保障。从实践看，走访调查、述职评议、整改落实等是必不可少的关键环节。注重把走访调查作为评议基础，深入基层走访人民群众，客观了解群众的所思所盼，准确掌握评议对象的工作成效。把听真话、真评议作为评议重点，不能只讲成绩、歌功颂德，也不能只看一点、不及其余，而要实事求是、全面评价，以量化标准增强述职评议的刚性。把加强整改落实作为评议落脚点，督促评议对象及时整改并反馈，对整改不力的要持续跟踪问效。

（六）述职评议是全过程坚持党的领导，而不能淡化政治意识。办好一切事情，关键在党。始终坚持在同级党委领导下发挥国家权力机关作用，自觉做到全过程向党委汇报，遇到重大问题及时请示同级党委。评议工作前，须经过同级党委同意再开展，走访调查可以有同级党委相关部门参加。评议工作中，对人民群众反映集中的评议意见，要及时整理送党委及组织、纪检等部门。对评议对象的处理，须报请党委同意后再进行。健全人大任免权与党管干部衔接的制度机制，主动与党委相关部门沟通，确保述职评议始终在党的领导下有序进行。

执笔人：研究室三局 庄泽林

本文为《人大工作研究》2020年第11期

参考资料：

〔1〕中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定，人民出版社，2019年11月；

〔2〕中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》的通知，2015年6月；

〔3〕人民代表大会制度研究所：《地方人大常委会30年，重大事件回放与点评》，人民日报出版社，2010年1月；

〔4〕全国人大常委会办公厅研究室：《人大资讯》，2017、2018、2019年；

〔5〕阚珂：监督法草案出台的前前后后，《瞭望新闻周刊》，2002年第35期；

〔6〕刘兵：地方人大常委会开展述职评议的若干思考，常德市人大常委会网站，2018年11月5日；

〔7〕兰海：撤职引发的思考，《人大研究》，2004年第8期；

〔8〕谢小剑:公共责任视野下人大对司法官撤职、罢免制度的完善，《公民与法》，2013年第10期。