传染病防治法制定和修改的疫情背景

我国传染病防治法于1989年制定，2004年进行修订，2013年对个别条款作出修改。1989年的制定和2004年的大修，都有当时引发社会高度关注的重大疫情作为背景。介绍梳理这些疫情背景及其对立法的影响，对新冠肺炎疫情后完善相关法律制度，有一定借鉴意义。

一、1989年传染病防治法出台的疫情背景

1988年12月，七届全国人大常委会五次会议初次审议传染病防治法草案，1989年2月，常委会六次会议审议并表决通过这部法律。在两个月的时间内两审通过一部法律，在全国人大常委会立法工作中是罕见的。

这部法律出台过程之快，很重要的一个因素是当时传染病防治工作面临的严峻形势。时任卫生部长陈敏章在向全国人大常委会作法律草案的说明中坦陈，尽管我国传染病防治工作取得了很大成绩，但并非已经大功告成，传染病对人民群众的危害依然存在，甚至还很严重。同时列举了一些上世纪80年代中后期的传染病暴发事件，包括：1986年山东省鼠害引起出血热病，1987年四川省部分地区洪涝灾害引起钩端螺旋体病，1986年及之后的新疆部分地区饮用水污染引起非甲非乙肝炎流行，1988年初上海市居民食用被污染的海产品毛蚶引起甲型肝炎暴发流行，等等。尤其是1988年上海因市民食用毛蚶而引发的甲肝疫情，历时5个月，最高日确诊感染人数超过万人，给医疗防疫系统带来巨大压力。时任上海市市长的江泽民同志提出“打一场扫除甲肝的人民战争”，采取一系列防疫举措：禁止毛蚶的运输、销售，已进入市场的予以销毁；组织医院腾出病床，接受甲肝传染病患，并实施传染病报告；组织利用空闲的国企库房、学校校舍、旅馆、民宅，建立临时医院、临时病房，全力收治、隔离病患。这次上海甲肝疫情，使当地生产和社会生活秩序受到严重影响，直接间接经济损失严重。在1988年3月召开的全国“两会”期间，来自上海的人大代表、政协委员食宿安排与其他团代表、委员分开，近乎“隔离”。上海市人大也曾考虑就甲肝暴发问题进行质询，经过沟通，由上海市政府分管副市长带领有关部分负责人同人大代表就疫情问题进行讨论，说明情况。

总结上海甲肝疫情防控工作经验，1989年出台的传染病防治法共7章41条，章节包括：总则、预防、疫情的报告和公布、控制、监督、法律责任、附则。立法的重点主要是确立了对传染病实行分类管理的原则，建立了疫情的通报和公布制度，明确对传染病病人特别是甲类传染病人的管理措施，规定政府卫生行政部门为传染病防治管理监督职责的主管部门等。

二、2004年传染病防治法修订的疫情背景

2003年上半年，我国内地24个省、自治区、直辖市先后发生非典疫情，共波及266个县（市、区）。全国内地累计报告非典临床诊断病例5327例，死亡349例。党中央把防治非典列为党和政府各项工作的重中之重，果断作出一系列重大决策和部署。经过不懈努力，非典疫情得到了有效控制。2003年6月24日，世界卫生组织解除了对北京的旅行警告，并从疫区名单中删除，标志着非典防治工作取得阶段性重大胜利。2004年1月，我国又发生高致病性禽流感，疫情在1个多月时间里由南向北扩散全国10多个省市。尽管这次是动物疫情，未出现人员感染，但也对家禽养殖业和农民收入造成很大损失，给经济社会发展和人民生活带来不利影响。

在非典疫情发生后的一年时间里，全国人大常委会开展了4项与传染病防治相关的监督工作。2003年4月25日，十届全国人大常委会第二次会议听取审议吴仪副总理作的国务院关于非典型肺炎防治工作的报告。同年5月至6月，常委会开展固体废物污染环境防治法执法检查，其中对加强非典医疗废物、污水处置问题进行了专题检查并提交了报告。之后的8月，常委会第四次会议听取审议国务院关于当前重大传染性疾病防治工作情况的报告，这个报告包括了抗击非典在内的传染病防治工作的总体情况。2004年2月，常委会第六次会议听取回良玉副总理作的国务院关于高致病性禽流感防治工作的报告。

2004年4月上旬，十届全国人大常委会第八次会议初审传染病防治法修订草案（注：4月下旬召开了第九次会议），之后的6月份第十次会议、8月份第十一次会议连续进行审议，表决通过了修订草案。在5个月内三审通过法律案，速度也是相当快的。

经过这次修订，传染病防治法的章节篇幅增加到9章80条。章节包括：总则，传染病预防，疫情报告、通报和公布，疫情控制，医疗救治，监督管理，保障措施，法律责任，附则。

从章节上看，这次修订增加了“医疗救治”和“保障措施”两章。“医疗救治”主要是明确地方政府加强传染病医疗救治服务网络建设的责任，规范医疗机构有关传染病的接诊、分诊、救治、转诊、保存病历资料等行为，防止发生医院内交叉感染。“保障措施”主要是针对疾病预防控制机构业务经费紧张问题，要求各级政府保障传染病防治工作的经费，做好相关的物资储备。

从修订的具体内容上看，其重点有：①法定传染病病种及其分类进行调整，其中将传染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感列入乙类传染病并按照甲类传染病管理。②突出预防和预警，设定传染病监测制度，提高预防传染病的监测预警能力；加强对早期发现的散发传染病病人的隔离治疗；强化医疗机构在传染病疫情监测方面的责任。③完善疫情报告、通报和公布制度，规定医疗机构、疾病预防控制机构、卫生主管部门以及其他有关主管部门和机构进行传染病疫情报告的内容、程序和时限；增加了政府各部门、各有关机构之间的疫情通报制度。对疫情公布的主体、渠道、形式和原则作了规范。④完善传染病暴发、流行时的控制措施，针对不同传染病的特点，根据各级各类专业机构、各级政府及其有关主管部门的职责分工，分别规定严格控制疫情扩散的各种措施。⑤平衡保护公民个人权利与维护社会公共利益，在规定保障公民个人合法权益的同时，明确规定公民在传染病暴发、流行时应当承担的义务。

2004年修订传染病防治法，是在总结抗击非典和防治高致病性禽流感实践经验的基础上进行的，形成了比较完备的法律制度。

非典疫情还催生了突发事件应对法。这部法律曾以紧急状态法的名称列入十届全国人大常委会立法规划。2003年5月起，国务院有关部门着手研究起草工作。2006年6月提请全国人大常委会审议，2007年8月经三审通过。

2013年6月，十二届全国人大常委会第三次会议作出关于修改文物保护法等十二部法律的决定，其中对传染病防治法中有关调整法定传染病种类和分级的职责、程序等规定进行了完善。

三、思考和建议

2020年暴发的新冠肺炎疫情，是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件，也是对我国国家治理体系和治理能力的一次大考。习近平总书记作出重要指示，要求放眼长远，总结经验、吸取教训，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，还提出要全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设，认真评估传染病防治法、野生动物保护法等法律法规的修改完善。

总体看，在这次新冠肺炎疫情中，传染病防治法发挥了重要的法治保障作用，但以这次疫情为背景考虑，传染病防治法还存在需要完善的地方。

一是相比2003年的非典，我国传染病防治工作的背景形势已发生明显变化。以人口流动这一疫情传播的关键因素为例，2003年春运40天，全国发送旅客18亿多人次，其中铁路约1.35亿人次、民航870多万人次；到2019年春运，同样40天内，全国发送旅客29.8亿人次，其中铁路4.13亿人次，航空7288万人次。2003年非典疫情暴发时，我国尚未开通高铁线路，而到2019年底，我国高铁运营里程已达3.5万千米；在民航领域，2003年全国通航机场全年旅客吞吐量1.74亿人次，其中国内航线1.58亿人次，国际航线0.16亿人次，到2019年，全年旅客吞吐量13.51亿人次，其中国内12.12亿人次，国际1.39亿人次。这说明传染病一旦出现，其跨区域跨国境传播通道更多、速度更快、防控难度更大。再以我国大城市外来人口规模为例，北京2003年常住外来人口约308万，2015年峰值约为823万，2018年为765万；上海外来人口从2007年到2017年的10年间净增560万，相当于一个500万大城市人口数量；当前深圳户籍人口约500万，常住人口则超1300万，而实际管理人口超过2000万；武汉当前户籍人口约906万，常住人口1100万，管理人口约1500万。这些数据反映出我国大城市人口密度、人员流动性进一步增强，相应的传染病传播风险上升，疫情防控压力增大，而且疫情暴发对经济社会发展的影响进一步放大。同时也应当看到，我国移动互联网、大数据等发展迅速，对于精确追踪人口流动、人员接触等情况带来新的也是十分重要的技术支持，整合利用相关行业、企业的技术力量用于疫情防控，需要作出机制性的安排。

二是此次新冠肺炎疫情的一个特殊之处在于其“新”，社会包括疾控机构事前对其危害程度、流行强度认知不足，难以有针对性地进行预先防范。依据传染病分类管理原则，国务院卫生行政主管部门对新发现的突发传染病，根据危害程度、流行强度，依照传染病防治法的规定宣布为法定传染病（宣布为甲类传染病的需国务院决定）之后，相应的等级防控措施才能展开。今年1月20日，国家卫生健康委发布公告，将新冠肺炎纳入乙类传染病，采取甲类管理。站在以往经验的角度，从国家卫生健康委开展调查、组织检测到发布公告，速度不可谓不快，但仍未能避免疫情暴发。这反映目前的机制应对已知的传染病足够，但在防范未知、新发的传染病方面还存在短板。在法律的修改完善中，应当进一步明确对新型传染病的研究、监测、预警的规定，提高防控效率。

归结起来，新冠肺炎疫情提出的一个重要警示是，应当站在国家整体安全的角度来评估、考察传染病防治工作体制机制以及相关的法律制度安排，突出预防为主的原则，加强对新型传染病的预防和响应，细化分级分类管理的制度，保证社会适度动员、有序应对突发疫情，做到积极防控疫情与保证社会正常生产生活相统一。

执笔人：研究室四局 王海冰

本文为《人大工作研究》2020年第10期