地方人大常委会辉煌30年
原全国人大常委会法工委副主任张春生与中国之声总监史敏在探讨相关话题_摄影 郭明宇
中广网北京6月30日消息据中国之声《新闻观潮》21时报道，明天是7月1号，30年前的7月1号，五届全国人大二次会议表决通过了《关于修正中华人民共和国宪法若干规定的决议》和7部法律。这次会议通过的修宪决议和地方组织法明确规定，县级以上地方各级人大设立常委会。这是我们国家政治生活中的一件大事。地方各级人大常委会的设立也完善了我国的人民代表大会制度，在值得纪念的7月1日到来之际，中国之声邀请到三位嘉宾来一起畅谈30年间地方人大常委会从设立到完善的步伐，一起梳理地方人大常委会职能中与百姓生活息息相关的内容。
今天直播间请来了三位嘉宾，他们中有地方人大常委会设立过程的亲历者，有在地方人大工作，也有专门研究人大立法的专家：他们是：张春生：原全国人大常委会法工委副主任；李小娟：北京市人大内务司法委员会主任委员；莫纪宏：中国社科院法学研究所研究员。
北京市人大内务司法委员会主任委员李小娟_ 摄影 郭明宇
主持人：张主任，一开始可能要先替我们的听众朋友问一个特别简单的问题，现在大家都很熟悉，全国人民代表大会常务委员会，因为它每两个月就要开一次会，审议一些重要的法律案，但是我们今天做的这个节目是地方人大常委会设立30周年，先告诉听众朋友，地方人大常委会究竟是做什么的？
张春生：地方人大常委会用一句话说，它是行使地方国家权力机关的权力，包括地方的立法权，对政府法院检察院的监督权，决定地方重大事项的权力，还有一个选举跟人事的任免权。
主持人：全国人大设立常委会是为了在人大闭会期间更容易去履行日常的工作，和全国人大比较起来，地方人大召集会议应该说更容易一些，为什么还要去设立常委会呢？
张春生：如果地方不设常委会的话，那么它就只有一个代表大会，按照咱们的宪法法律规定，代表大会一年是一次会议，在两次大会之间一年的空闲时间地方人大权力就中断了，决定设立常委会，常委会两个月开一次会，它就可以行使人大的部分职权，保证权力机关的运作不至于中断。
主持人：我们都知道一个非常关键的年份是在1954年，1954年我国召开了第一届全国人民代表大会第一次会议，这次会议选出了第一届全国人大常委会，既然刚才您也说到设立常委会的原因所在，为什么时隔25年之后，各地才开始设立地方的人大常委会呢？
张春生：地方设立常委会的过程在我们国家时间比较长，应该说1954年制定宪法的时候这个问题就提出来了。1954年制宪曾经全民征求意见，有些地方的同志就提出来地方人大设常委会，没有被宪法委员会采用。刘少奇同志对宪法做说明的时候做了解释，他说全国人大的职能，它的任务量更大，有繁重的立法，有监督，还决定国家重大的事项，任务比较多，地方没有立法权，其他的任务量也没有全国人大这么大，所以，当时考虑地方可以不必设立常委会，这是第一轮。
紧接着事隔三年之后，又提出了这个问题，就是说地方人大不设常委会，设一个什么呢？它选举产生一个人民委员会，这个人民委员会用现在的话说，它一身二任，它既是代表大会的执行机关，就是相当于人民政府，它又是地方人民代表大会的常设机关，相当于常委会。这个一身二任它有一个内在的冲突，它等于什么呢？就监督角度来说，等于政府自己监督自己，这个监督职能实现起来就很困难。既然暴露这么一个问题，在当时咱们党召开的第八次代表大会，第八次代表大会它有一个重要的精神，就是健全法制，发展民主。全国人大常委会按照这样的精神，它从健全人大制度的角度提出来一个设常委会的问题，当时，给党中央写了一个报告，里面提出来三个问题。第一，能不能在地方，省市区设立常委会。第二，地方要赋有一定的立法权。第三，在全国人大设专门的委员会，就把设常委会的问题提出来了。但是因为1957年年终反右斗争开始了，这件事情就被搁置了。这是二轮。
第三轮1965年，1965年咱们国家克服了困难时期，各项事业在发展，全国人大常委会又酝酿在地方建立人大常委会，它总是感到没有常委会，光有大会，人大的职能发挥不充分，作用发挥得也不充分，就考虑。但是这个设想因为文化大革命的开始又被搁置了。下一轮到了1979年，因为1978年底召开了党的十一届三中全会，一个重大的原则就是要发展社会主义民主，健全社会主义法制，在全国人大的五届二次会议以前，成立了一个全国人大常委会的法制工作委员会，彭真同志做主任，还有几位副主任，上来就面临制定七个法，七个法当中有一个叫地方组织法，地方组织法的起草就提出一个问题，就是地方人大要不要设常委会。这个修改草案发到地方去，普遍有个强烈意见要设常委会。法制委员会派出三个工作组去吉林、浙江、四川调查，呼声也是这样一个呼声。针对这个情况，彭真同志个人给中央写了一个报告，我记得是5月17号。在报告里他提了三个方面，说地方的设置，第一以法律的形式把文革当中的革命委员会确定下来。他说按这个形式来确定可能意见比较多。第二个办法是恢复人民委员会。他说恢复人民委员会固然好，但是对于发展民主健全法制可能帮助作用不大。第三个方案就是要在县以上，县、设区的市、自治州、省人民代表大会设立常委会，他说这个方案可能比较好。5月17号这一天把这个报告送到当时的中央秘书长胡耀邦同志的手上，耀邦同志看了以后，当天就批给党中央主席，副主席，邓小平看了以后很明确的批上话：我同意第三个方案。后来修改这个草案是按邓小平的思路，省、设区的市、包括自治州，还有县一级设常委会，这个方案先在全国人大常委会通过了，结果拿到五届人大二次会议又通过了，决定地方人大设常委会，相应的也把人民委员会改成人民政府。它是经历这么一个过程。
中国之声总监史敏向嘉宾介绍情况_ 摄影 郭明宇
主持人：这个过程现在说起来咱们只用了短短几分钟，但是这过程中推动的力量，到现在我们所享受的，应该在这30年咱们的地方人大常委会在这方面所做出的成绩和努力，我们在享受这样的成果了。我查了一个资料，顾昂然同志他曾经担任过彭真办公室的秘书，据他回忆说，当时彭真带回邓小平对彭真说县级以上地方人大设立常委会是一个重大的改革。特别想请教一下莫教授，咱们怎么理解重大性，“重大”这个词？
莫继红：“重大”这个词我个人觉得要从两个方面考虑。第一个方面要从人民代表大会制度作为我们国家的根本政治制度，在地方设立人大常委会，我觉得它这个是改变了以前在地方不是人大常委会，原来的人民代表大会制度，实际刚才张主任也说了在地方设立人大常委会之前，根据1954年宪法，在地方设立人民委员会，人民委员会是个什么机构呢？它既是地方人大的常设机构，同时又是政府。它是个议事机构和行政机构合二为一的，所以，我们在宪法学里讲，人民委员会是议情合议的机构。这样就有个问题，你这样的机构自己做出决定自己执行，谁来监督呢？这显然就是原来的人民代表大会制度中的一个问题，谁来监督政府的行为？我个人觉得，小平同志提出地方设立人大常委会这是一个重大改革，实际上这是我们在人民代表大会制度本身实际中的一个重大理念的变化，这个制度本身我们从议情合议变成地方常委会完全是人大的常设机构，它和政府相分离，通过人大常委会来监督政府，这样也实行了地方人大，它作为地方国家的权力机关它能够很好的监督地方各级人民政府，这是第一个方面。
第二个方面我觉得这个重大改革，因为地方设立人大常委会之后，不仅仅监督政府的工作，它还承担了相当多的制定地方性法规，决议，决定这样一些功能，还能决定地方的重大事项。它实际上在建设社会主义法制方面也能够发挥很重要的作用，特别是通过制定地方性法规。有一项数据统计，到现在为止我们国家现行有效的地方性法规有八千多件，其中90%的是由地方人大常委会制定和通过的。这就说明地方人大常委会在建设社会主义法制方面发挥着非常重要的作用。而这一点恰恰是在地方设立人大常委会以后才在我们人民代表大会制度中间，我们发现的新的作用。人民代表大会制度本身既是民主的产物，同时又是社会主义法制建设的根本保障。
原全国人大常委会法工委副主任张春生_ 摄影 郭明宇
主持人：全国人大常委会和地方人大常委会跟咱们老百姓的关系怎么用一种形象的方式跟我们听众朋友解释一下？
李晓娟：全国人大常委会和地方人大常委会跟老百姓的关系，它是代表人民行使权利。宪法规定一切权力属于人民，人民行使权力的机关就是全国人大常委会和地方各级人大常委会。也就是说，它是人民行使国家权力的代表机关。常委会是常设机关，它是一般在两个月之内就要开一次会议，使人民行使国家权力这件事情经常化，制度化。
主持人：下面这位听众要问的问题更具体了，来自辽宁丹东的3448，他说请问专家，我如果向地方人大反映事情的话，该走什么样的程序？
李晓娟：向地方人大反映事情现在有很多的途径。首先我们人大代表生活在人民群众中间，很多代表都是叫做兼职代表，也就是不脱离本职工作，他在实际生活中他就是人民中的一员，他联系着广泛的人民群众。再有，我们地方人大为了扩大人民有序参与，我们在立法、监督审议这些重大问题的题目的来源的时候，我们是采取多种方式广泛听取群众意见，比如立法的规划，在一年一届，人大常委会是五年，要制定什么法律我们都是上网征求意见，在媒体上公开征求意见，到社区，到方方面面听取各个方面人民群众的意见，还有监督，还有产生的人民代表大会审议的议题和代表大会审议的议题，比如我们本届人大常委会一年有两次代表集中活动，代表在集中活动的时候一个是半年对一府两院监督有什么意见，一个是开代表大会之前集中收集在代表大会要反映的意见，很多代表很积极，他们通过自己的网络、博客或者召开一些会议多种方式来了解这些意见。还有经常性的，我们所有的法规都要挂在网络上征求意见，在媒体征求意见，老百姓要向人大常委会反映意见既可以通过公开征求意见的途径，也可以通过我们生活在人民群众中间的代表来反映。
主持人：途径还非常多。既然有传统的途径，同时还有网络新型的途径。下面的短信来自洛河的9578，咱们请张春生主任评价一下他这么说对不对。人民代表大会制是我们中国最根本的政治制度，地方人大是全国人大的补充和发展，这样可以使更多的干部以及人民群众充分的享受民主的权力，这样一来又为全国人大减轻了许多的工作量，这种说法准确吗？
张春生：恐怕不都从减轻工作量来理解。在地方建立地方人大常委会它是把地方国家权力机关的运作经常化，特别是立法监督工作的经常化，它对于地方的人民群众行使地方国家权力，当家作主是个意义重大的事情。
主持人：1979年8月，西藏自治区人大常委会成立，这也是我国设立的首个省级人大常委会，在1979年的12月底，北京市也设立了人大常委会，李晓娟主任委员给我们介绍一下当时北京的情况？
李晓娟：1979年12月7号到13号，北京市七届人大三次会议在人民大会堂举行，按地方组织法规定的要求，会议选举产生了本届北京市人大常委会，采取的是差额选举的方法，贾庭三当选市人大常委会主任，11天以后也就是也就是12月24号，下午三点，北京市七届人大常委会第一次会议在人民大会堂北京厅召开。这次常委会会议只用了不到三个小时，议题只有两项，一项是讨论关于北京市人大常委会工作的意见和机构设置意见的说明。第二项是人事任免。
主持人：应该说地方人大常委会当时还是一个新生的事物，究竟如何开展工作，在这方面估计当时也是在摸索的过程中。
张春生：是这样。刚刚建立地方人大常委会的时候，大家对工作都不熟悉，但是有两条具有重要意义，一个就是在地方组织法当中把地方人大常委会的职权，它的组成，它的工作程序都写清楚了，这是个遵循。第二，全国人大常委会跟省级人大常委会建立一种联系制度，就是全国人大常委会开会的时候，省级人大常委会的负责人，包括政府主任轮流来列席，这就构成一种交流。毕竟全国人大常委会从1954年就存在，它积累了相当的经验，建立这个交流机制对地方人大具有指导意义。
中国之声总监史敏与嘉宾在一起讨论_ 摄影 郭明宇
主持人：人民代表大会制度是我们国家的根本的政治制度，这是大家的一个常识，都应该知道的常识，它本身其实也是在不断的完善当中，莫教授，地方人大设立人大常委会，在我们国家政治体制改革的进程中处于一个什么重要的位置呢？刚才咱们也说到了它是一个重大性的改革，除此之外，还有吗？
莫继红：我觉得地方设立人大常委会刚才两位主任都讲了，它主要是能够帮助地方国家权力机关来行使职权。地方设立人大常委会进一步能够发挥地方人大在行使国家权力方面的作用。
主持人：再来说一说地方人大常委会的两项基本的权力，哪两项基本的权力？
张春生：全面说是四项，立法、监督、选举和任免，还有决定重大事项。如果要提出两项最重要的，一个是立法权，一个是监督权。
主持人：立法是人大工作的一项特别重要的内容之一，咱们要是追溯一下我国最早的由省级人大常委会制定的地方性的法规，应该就是在1979年的11月29号，新疆五届人大第二次会议通过了关于加强集市贸易的布告等等三部法规，30多年来我国各地总共通过了有8000多件地方性法规，其中90%以上都是由地方人大常委会制定的。晓娟主任，在您的工作过程当中，应该经历了很多部法规的制定，包括实施的过程，能不能给我们举一个特别具有北京地方特色的地方法规的出台的过程？
李晓娟：一个是北京市的密云水库、怀柔水库和京密引水渠水源保护条例，我们简称叫两库一渠保护条例，这两个水库和饮水渠是我们饮用水的主要来源，怎么把它们保护好，让老百姓喝上清洁健康卫生的水，这是一个很重要的地方性的事务，国家对这个问题不需要制定法规，但是在北京市范围内这个问题就很重要。所以，北京市根据自己的实际需要，制订了两库一渠保护条例，对怎么样保护相关人群或者组织的权力义务都规定得明明白白，如果违反了这个法规也给予相应的处罚，这是一个有地方特色的条例。
主持人：这样一个特别有地方特色两库一渠的条例，是不是还需要报全国人大审批呢？张主任。
张春生：它没有审批，它有一个备案制度，地方人大常委会的法规通过之后就生效了，但是同时要报国家人大常委会备案，备案就是备查，它带有立法监督的意思，就是在你整个法规有效期间，如果有人提出申诉，有人提出说你可能有缺陷，有抵触，全国人大可以开展审查你。
主持人：具体的条款和内容，全国人大在这方面不做更多的更改？
李晓娟：在地方制定地方性法规的时候，一定要坚持跟国家相关的法律不抵触的原则。全国人大审查也主要是审查是不是有抵触，当然，也有一个适当性，是不是合适。
张春生：主要是抵触。
李晓娟：因为我们国家要有一个统一的法律体系，就是要维护法制的统一，在国家统一的法律体系当中，法和法之间不能打架，不能抵触，不能做出相反的规定，所以，我们地方在立法的时候要注意维护法制的统一，如果发生抵触全国人大有权做出撤销。
中国之声总监史敏向嘉宾介绍情况_ 摄影 郭明宇
主持人：既然这样的话，咱们请张主任介绍一下地方人大的立法权和全国人大的立法权有什么样的区别，产生矛盾冲突怎么办？
张春生：区别主要是两个。一个是全国人大它有一个专属立法权，这个专属立法权列了十项，这十项又可以概括成两个方面。一个是国家最基本的制度，比如国家主权制度，比如司法制度，像这一类的，还有保护公民政治权利，这一类的制度是一块。还有一块是公民最基本的权力，这些最重要的事务全国人大保留了立法权，没有授权给地方。地方没有经过授权是不能就这些事务来立法的。但是这些事务以外的事务地方是可以立法的，这是一点。再一点刚才晓娟同志讲的，全国人大常委会制定了法律，地方如果制定相应法规的时候，同一类事务制定相应法规，它不能抵触法律。所谓抵触就是司法宗旨不能抵触，立法的具体规定也不能抵触。讲区别主要是这两个区别。
怎么来保证法制的统一，法制统一就是采取立法备案制度来解决的。一切地方性法规它都要求在生效三个月之内报全国人大常委会国务院备案，常委会国务院接到备案之后它要分类装订存档，在整个的法规有效期间如果有人启动说告发某一个法规越权了，跟法律抵触了，全国人大常委会就要启动审查程序。这个审查程序的启动以被动审查为主，一般的是不告不理的。如果有人告就要审查，这个审查又分两步走，第一就是由全国人大的职能部门先跟有关地方沟通。比如说某某个法规有抵触现象，如果地方人大常委会接受了，它自己修改了，那么这件事就就此了结了，因为把这个问题解决了。如果地方人大说经过我们自己研究，我们没有跟法律抵触，那么，全国人大常委会认为又是抵触了，这就要提出一个议案来，交常委会审议，决定是不是撤销。
主持人：莫教授，这种中央和地方分享立法权的情形在国际上是不是一种常见的现象？
莫继红：不同国家有不同的体制。主要两种类型，一种联邦制国家，一种单一制国家。联邦制国家像美国、德国，单一制国家像英国、法国。体制不一样，中央和地方在行使立法权的时候关系也不太一样。在联邦制国家，他们就认为连邦和地方，像它的州啊，它的立法权各自都有一块，连邦有自己的专属立法权，地方有自己的专属立法权，这个都规定在宪法里，所以大家都很清楚。另外德国，联邦和州也有共享的立法权，所以，中央和地方的立法权的关系是由联邦的性质来决定的。如果中央和地方比如说双方的立法机关就同一个事项发生纠纷了，它还有解决立法权限发生纠纷的机制。
另外一个像单一制国家，单一制国家原则上讲地方议会立法权都是中央立法机关授予的，所以，地方的立法机关必须根据授权来进行立法，如果超越了授权就越权了。当然这个问题现在也很复杂，像英国在1998年的时候，在1998年之前在英国下面的苏格兰、威尔士、英格兰、北爱尔兰本身的议会没有独立的立法权，1998年的时候，英国议会制订了四部法律，苏格兰法，威尔士法，特别是苏格兰法，就把原来由英国议会享有的专属立法权专门授予苏格兰了，这个方面的立法，比如教育方面的立法以后英国议会就不去响应了，所以它也有一定的改革措施，扩大地方立法机关的立法权，不太一样。
主持人：会不会出现这样，一种行为在这个地方不是违法违规的，但是在另外的地方就会成为违法违规的情形？
莫继红：这个在联邦制国家最容易形成，各个州有自己的立法权。我们国家刑事立法制度绝对是地方不能行使的，像美国，在刑事方面的立法各个州可以自己享有。美国拉斯维加斯是赌城，它那儿赌博就是合法的，但到别的州可能就是不合法的。
主持人：刚才我们谈到地方人大常委会几个权力当中的一个关于立法权，其实还有一个特别重要的权力就是监督权，听众朋友也发来短信提到这方面的问题，地方人大常委会是有监督权的，那谁又来监督地方人大常委会的呢？
张春生：地方人大常委会也受双重的监督。第一，因为它是代表大会选出的常设机关，它本身要对代表大会负责，要接受代表大会的监督，所以，一年一度的地方人大常委会要报告工作，报告工作是向大会汇报，然后接受大会的审议，大会很可能就常委会的工作的不足之点给予指出，甚至给予批评，这是一点。第二，下级人大常委会要受上级人大常委会的监督。我们现在的人大从全国省市县这几级人大常委会上下之间没有领导关系。但是它有一个监督关系。具体说是全国人大监督省、自治区、直辖市人大，它有权利撤销省级人大跟宪法法律行政法规相抵触的法规还有决议。第二，上级人大，包括省级人大它又可以监督设区的市、自治州人大，设区的市人大又可以监督上级人大常委会，它有一个上下级人大常委会之间的监督关系。
主持人：来自广西南宁的2763说，全国和地方人大常委会应该很好的结合，这样才能切实的做好监督。
李晓娟：我觉得他说得很好。因为我们现在也采取了很多方式。一个是比如说在监督的实践中，有时候采取一种方式上下联动，你比如说像全国人大监督的一些重要的问题，我们地方人大，人民群众关注的我们也结合起来进行监督。比如最近吴邦国同志组织全国人大四个调查组到全国各地监督经济工作方面的问题，四万亿投资的问题，我们北京市人大常委会也相应的组织了四个调查组对经济方面的问题进行调查研究，来怎么帮助政府更好的花好各方面的钱，来破解经济危机的难题。
主持人：来自内蒙古乌海的3011说，地方人大常委会行使监督权利的时候会不会看同级政府的眼色办事呢？所以想问一下晓娟主任日常工作中履行监督职责方面有没有阻力？
李晓娟：就我自己的工作实践来说我感受不到什么阻力，因为人大行使监督权可以说是有保障的。主要的问题是人大能不能找准监督的切入点，就是真正把人民群众关心的热点的问题和经济社会发展中的这些重大的问题能够抓住，能够监督出实效来。在实际监督工作过程中一府两院他们依法接受监督的意识还是很强的，他们在公开度、透明度，对人大这些方面有很多的制度来保证人大能够获取充分的信息来进行监督。
主持人：理解晓娟主任的意思，更多的应该从咱们自己的工作的职能和责任上多下功夫。社会公众其实一直对于人大的监督工作寄予厚望，希望人大监督能够真正的或者更加的硬起来。莫教授，您觉得人大常委会监督方面下一个突破的点应该在哪儿？
莫继红：突破点应该有很多。我个人觉得，目前的社会公众可能更加关注的是两个方面，这两个方面可能在地方人大常委会的工作中间如果做好了，它的社会影响是很大的。第一个就是财政监督，就是财政预算决算。过去社会公众认为政府的钱实际上是老百姓的钱。老百姓的钱政府做预算的时候到底花哪儿去了，政府的楼堂馆所还有高级轿车拿什么买的，人民代表机关怎么为人民把住钱袋子，这块恐怕以后地方人大常委会在监督地方政府使用财政方面是一个非常重要的事项，而且地方人大常委会可以做很多工作，这是第一个方面。
第二个方面，我个人觉得在规范性文件的备案审查方面可能也是有突破的，现在有一些地方政府它颁布的一些决定命令本身问题很多，它可能超越法定权限，可能中间存在很多限制公民权利的一些规定，所以，地方人大常委会完全可以依据各级人大常委会监督法的规定，及时通过备案审查的手段，如果发现这样一些规范性文件，同法律法规相抵触的，如果侵犯了公民权力的就可以依据法律规定予以撤销。这两个方面，可能是我们地方人大常委会今后在行使监督权方面能够产生亮点的地方，社会公众能够给予更多关注，最容易出彩的地方。
主持人：三位嘉宾各自来总结一下今天所述观点，做一个总结。咱们先从莫教授开始吧。
莫继红：我觉得地方人大常委会，它和全国人大常委会都一样，都是我们国家权力机关的常设机构，所以，地方人大常委会它能不能依法履行自身的职权，直接关系到人民代表大会制度本身能不能发挥它应有的作用，所以，一定要重视地方人大常委会在社会与民主建设，社会主义法制建设中不可替代的作用。
李晓娟：在现有的法律体系之内，人大可以在改进工作的机制，创新工作机制，这些方面有很多可做的事，使地方人大的工作更活跃，更有作用，把人民有序参与的民主搞得更活跃。
张春生：回顾三十年，地方人大应该说做出了辉煌的业绩，对推进民主，解决法制都做了贡献，我觉得展望未来，地方人大常委会还任重道远。我觉得突出的表现就是我们的宪法所规定的地方人大常委会的职能有些还没有真正从实际上到位。那里面还有好多继续探索的空间，地方人大应该发扬已有的成绩，在这方面进行探索，发挥权力机关的作用方面能够做出更多的业绩来。
主持人：的确是这样，从零起步，从无到有，从小到大，三十年，县级以上地方人大常委会的发展历程应该说成为了中国政治文明进程当中最生动的片断，最美丽的注脚，我们有理由相信这份生动和美丽还将持续下去。
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