盘点（三十年地方人大常委会）

2005年7月20日，就浙江交通安全立法，市民争提建议。　施健学摄

 

2007年7月31日，江苏徐州市泉山区 “人大代表之家”授牌仪式举行。聂伟华摄

2006年2月28日，《浙江省物业管理条例（草案）》立法听证会在杭州举办。潘海松摄

　　倾听民主法治的心跳

　　30年前的今天——1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过相关法律和决议，正式确立一个崭新的制度——县级以上地方各级人大设立常委会。这个制度的确立，进一步发展完善了我国人民代表大会制度，使人民群众在地方人大闭会期间，可以通过人大常委会来管理国家，具有重大的历史意义。

　　30年后的今天，我们欣喜地看到，这个制度已结下了累累硕果，为推进各地经济社会的发展，为推动我国民主法治的进步，发挥了重要作用。全国现行有效的地方性法规近8000件，其中90%以上是由地方人大常委会制定的；截至2008年底，全国省级人大常委会共进行了3400余次执法检查；各级人大常委会积极组织代表在闭会期间开展活动，充分发挥代表作用……

　　忠实地履行职责，创新地推进工作。30年来，地方人大常委会的工作，与我国的改革开放同步向前，工作机制更趋科学、工作程序更为规范、工作方式更加完善。

　　30年间，地方人大常委会工作制度建设和依法行使职权涌现出无数朵值得记录的浪花。今天，我们仅撷取其中具有典型性、代表性的30朵奉献给大家。让我们跟随着时光的脚步，倾听民主法治的心跳。

　　——人民日报编者

　　１

　　1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过了《关于修正中华人民共和国宪法若干规定的决议》和地方组织法，明确规定，县级以上地方各级人大设立常委会。这标志着我国人民代表大会制度有了重大发展。

　　点评：地方人大设立常委会，是健全地方政权体制，加强地方政权建设，进一步发挥地方人民代表大会作用的重大措施，对于发展社会主义民主，加强和健全社会主义法制，推进各地经济社会事业的发展起着重要的作用。

　　２

　　1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过的地方组织法，赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权力，这是我国立法体制的重大改革。此前，按1954年宪法的规定，只有自治区、自治州、自治县的自治机关可以制定自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准。1982年宪法，对制定地方性法规也做了规定。

　　点评：立法权过去集中在中央，地方没有立法权。赋予省级人大及其常委会一定的立法权，有利于在中央的统一领导下充分发挥地方的主动性、积极性，使法律法规更好地适应我国国土辽阔、区域情况不同的需要，各地可以因地制宜地发展各项事业。

　　３

　　1979年8月14日，西藏自治区三届人大二次会议选举产生了常委会。这是我国首个建立的省级人大常委会。自治区人大常委会首任主任是阿沛·阿旺晋美，常委会组成人员共45人，其中藏族和其他少数民族27人，占60%。此后，自治区人大常委会的历任主任也都由藏族公民担任。

　　点评：在西藏自治区人大常委会的组成人员中，藏族和其他少数民族占多数，这样更好地体现和贯彻了民族区域自治制度。

　　４

　　1979年下半年，全国有西藏、青海等22个省、自治区、直辖市召开人代会，选举产生了本级人大常委会。到1980年6月，全国29个省级人大都设立了常委会。两个后设立的省级行政区海南省和重庆市，分别在1988年8月和1997年6月设立了人大常委会。

　　点评：31个省级人大常委会的设立，从体制上使地方人大的作用得以充分发挥。

　　５

　　1979年11月29日，新疆维吾尔自治区五届人大常委会二次会议通过了3部地方性法规，这是我们国家最早制定的地方性法规。初步统计，目前全国现行有效的地方性法规近8000件，其中90%以上是由地方人大常委会制定的。

　　点评：地方人大立法，是国家立法的重要补充。它不但适应了各地经济、文化、社会建设等方面的需要，也为国家立法积累了宝贵经验。

　　６

　　1980年4月8日，各省级人大常委会负责人列席五届全国人大常委会第十四次会议，这是全国人大常委会历史上的首次。列席会议可以发言，参加讨论，反映地方的情况和意见。1982年12月10日，五届全国人大五次会议通过的全国人大组织法明确规定了这一列席制度。现在，地方人大常委会举行会议时，普遍邀请下一级人大常委会负责人列席会议。

　　点评：列席会议是一种简便易行和有效的联系办法，利于沟通情况、交流经验、解决问题，使人大常委会的工作更贴近实际。

　　７

　　1980年4月18日，全国人大常委会召开了省、自治区、直辖市人大常委会负责人第一次座谈会。会上，彭真同志作了《关于地方人大常委会的工作》的重要讲话。他第一次把地方人大及其常委会的主要职权概括为4个方面：立法权、重大事项决定权、人事任免权、监督权。他说，人大常委会是权力机关，也是工作机关，不是“养老院”，不是“清谈清谈”、“建议建议”，而要依法行使权力，进行工作。

　　点评：这次座谈会的重要意义，就在于为刚刚诞生的地方人大常委会指明了方向，使地方人大常委会得以顺利开展工作。

　　８

　　1980年4月28日，黑龙江省五届人大常委会第三次会议通过《黑龙江省人大常委会同委员和人民代表的联系制度（试行稿）》，明确规定：“省人大常委会召开的会议，按照会议内容，可邀请部分有这方面工作经验或专门知识的代表列席。”

　　点评：这是地方人大关于代表列席常委会会议制度的最早规定。这一开创性做法，使常委会会议既了解实情又增加专业性。

　　９

　　1981年，黑龙江省人大常委会在全国率先开展执法检查。据不完全统计，截至2008年底，全国省级人大常委会共进行了3400余次执法检查。

　　点评：作为一种重要的监督方式，执法检查在地方人大常委会工作中占据相当大的分量。目前，还出现了执法检查回头看、引入网调等多种形式，大大提高执法检查的针对性和权威性。

　　１０

　　1982年12月10日，五届全国人大五次会议通过了关于修改地方组织法若干规定的决议，增加规定：省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会，可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区人大常委会审议制定，并报全国人大常委会和国务院备案。1986年12月2日，全国人大常委会再次修改地方组织法，将上述规定修改为：省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行，并由省、自治区人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。

　　点评：地方组织法的这两次修改，进一步扩大了地方立法权。由于这一级人大及其常委会制定的地方性法规需经省级人大常委会批准，被称为“半个立法权”。

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　　１１

　　1985年8月，山东潍坊市人大常委会邀请公民旁听常委会会议。这是最早的公民旁听实践。目前，全国已有20多个省级人大常委会实行了这项制度，实行公民旁听制度的市、县级人大常委会更加普遍。

　　点评：小小旁听席，拓宽了公民实现知情权的渠道，拉近了人大和人民群众的距离，也有利于人民群众对人大常委会工作进行监督。

　　１２

　　1986年12月2日，六届全国人大常委会第十八次会议修改地方组织法，规定县级以上的地方人大常委会设立代表资格审查委员会。过去，县级以上地方人大代表的资格，是在每届本级人大一次会议召开后，由本级人大选出的代表资格审查委员会进行审查。常委会设立代表资格审查委员会后，由其审查代表资格，每届人大一次会议前即可公布代表名单。

　　点评：这样的规定，使新一届地方人大会议召开前，就可由上届人大常委会完成代表资格审查工作，工作上更加便利、顺畅。

　　１３

　　1986年修改的地方组织法明确规定，选举县级以上地方人大常委会组成人员，主任、秘书长的候选人数一般应多1人，进行差额选举，如果提名的候选人只有1人，也可以等额选举；副主任的候选人数应比应选人数多1至3人；委员的候选人数应比应选人数多1/10至1/5。此前，1979年7月1日通过的地方组织法规定，选举县级以上地方人大常委会组成人员，候选人名额一般应多于应选人名额；1982年修改地方组织法时规定，选举县级以上地方人大常委会组成人员，可以采用候选人数多于应选人数的办法。

　　点评：地方人大常委会选举更加严格地实行差额选举。这种越来越细致的规定，让差额选举落到实处，更能保障选举的民主和公平。

　　１４

　　1988年4月13日，七届全国人大一次会议作出了关于设立海南省的决定和关于建立海南经济特区的决议。根据有关法律和有关决议的规定，海南省人大及其常委会集省级立法权和经济特区立法权于一身。1990年2月，海南省人大常委会批准了《海南经济特区土地使用权有偿出让转让规定》，并由省人民政府公布施行。这是全国第一部经济特区法规。

　　点评：既有省级立法权，又有经济特区立法权，让作为改革开放“试验省”的海南，拥有了更广阔的改革天地。第一部经济特区法规的出台，推动了经济特区土地的有效开发、经营、保护和管理。

　　１５

　　1992年4月3日，七届全国人大五次会议通过了代表法，对地方人大常委会组织代表在闭会期间开展活动、保障代表执行职务等工作作出规定。包括：县级以上的地方各级人大常委会应当为本行政区域内的代表执行代表职务提供必要的条件等。

　　点评：代表法的规定，赋予地方人大常委会闭会期间组织代表开展活动的重任，有利于发挥代表作用、推动人大工作。

　　１６

　　根据1992年4月3日通过的代表法规定，县级以上的各级人大常委会可以邀请本级人大代表列席常委会会议。现在，各级人大常委会举行会议时，一般都邀请本级人大代表列席会议，参加审议，发表意见。

　　点评：经过各地人大常委会的实践摸索，代表法将“代表列席常委会会议”上升到法律层面，有利于这一制度进一步落实，发挥更大效用。

　　１７

　　1992年7月1日，七届全国人大常委会二十六次会议作出了关于授权深圳市人大及其常委会和深圳市人民政府分别制定经济特区法规和规章在经济特区实施的决定。此前，在1989年4月，七届全国人大二次会议审议国务院提请“授权”的议案时意见不统一，决定授权全国人大常委会对深圳经济特区立法权问题作出决定。1994年和1996年，全国人大分别授予厦门、汕头和珠海经济特区立法权。

　　点评：授予经济特区立法权，是新中国立法史上一次重大突破，有利于促进经济特区建设，有利于发挥经济特区“实验田”作用。

　　１８

　　1994年11月10日，21名委员在广东省人大常委会第十一次会议上,对广东省国土厅实施《广东省城镇房地产权登记条例》有关问题提出质询。这是省级人大常委会的首个质询案。

　　点评：质询，是人大常委会的一项重要监督方式，不常用却颇有力量。这起监督，及时有效地纠正了行政机关的不当行为，树立了人大监督的权威。

　　１９

　　1998年9月21日，辽宁省大连市人大常委会首次在报纸全文刊出《大连市城市供热管理条例（草案）》，向全市广泛征求意见。此后，各地人大在立法中频频采用这一做法。目前，地方人大常委会制定地方性法规，几乎都公布草案向公众广泛征求意见。

　　点评：地方性法规公布草案征求意见，可以倾听民声、集中民智、反映民意。由此，社会公众对立法的参与度大大提高。

　　２０

　　1999年9月9日，就《广东省建设工程招标投标管理条例（修订草案）》，广东省人大常委会举行了全国首次立法听证会。10余位社会各界人士，对草案逐条评价，发表意见和建议近百条。

　　点评：这种开门立法的形式，令人耳目一新，此后在各地不断推行。这使得立法者可以更好倾听各方面声音，制定的地方性法规也可以更符合公众利益。

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　　２１

　　2000年3月15日，九届全国人大三次会议通过了立法法，全面系统地规范了地方性法规的制定工作，包括地方人大及其常委会的立法权限、地方性法规的效力等级和适用问题等。该法还明确了地方人大及其常委会立法中“较大的市”的范围：一是省、自治区的人民政府所在地的市；二是经济特区所在地的市；三是经国务院批准的较大的市。

　　点评：立法法的出台，进一步明确了地方人大常委会的立法权，细化了相关操作规定，使地方人大常委会行使立法权走上规范化、法制化轨道。

　　２２

　　立法法颁布一个月后，2000年4月，浙江省人大常委会主任会议率先制定《浙江省地方立法听证会规则》，细化立法听证的相关规定。目前，包括广州市在内的一些地方人大常委会已制定了立法听证办法。

　　点评：立法听证会的制度化，不但大大提高了立法的民主程度，而且大大提高了立法听证会的规范性、有效性。

　　２３

　　2000年10月，贵州省贵阳市人大常委会专门制定了《关于加强执法检查的决定》，规定执法检查项目确定要直接听取市民的意见。此后，贵阳市人大常委会向广大市民公开征集2001年执法检查项目；根据群众意见，又细化出可供执法检查的37项法律法规，再次征集意见；在此基础上，确定了11个执法检查项目。

　　点评：执法检查项目由公众“点菜”，这是贵阳执法检查的一大创新。有了社会公众对执法检查的参与，执法检查更有针对性，更有利于解决实际问题。

　　２４

　　2002年2月7日，福建省人大常委会通过媒体向社会公开征集当年立法项目。这是地方人大常委会首次就当年立法项目向公众征求意见，在社会上引起强烈反响。对社会各界反映强烈的热点和难点问题，福建省人大常委会将作为今后立法项目选择的依据和参考。

　　点评：把立法源头向公众开放，意味着公众将更加深入地参与立法，也意味着公众在立法中的分量更重。

　　２５

　　2003年9月，山东省人大常委会首次就2003—2007年的5年立法规划，面向社会公开征集立法建议项目，要求立法建议项目应尽可能明确法规名称、立法必要性、可行性、立法依据、主要内容等。

　　点评：这一制度的实施，进一步扩大了人民群众和社会各界对地方立法的参与程度，有助于有计划、有步骤地做好地方立法工作，提高立法的民主性和科学性。

　　２６

　　2005年12月，各省级人大常委会全部设立了全国人大代表联络处。代表联络处的职责是：为代表知情知政提供服务；为代表议案和建议、批评、意见的提出和处理提供服务；具体组织代表开展闭会期间的活动等。

　　点评：全国人大代表联络处，被形象地称为“代表之家”，由此我们可以看出其设立的重大意义：全国人大代表有了更好履职的助手和参谋。

　　２７

　　2006年2月20日，上海市人大常委会在全国率先推出“走进人大”活动，上海市市东中学的80名学生成为首批参与者，模拟了常委会会议。此后，从中学生，到大学生、研究生；从临时性活动，到每月举办一次的制度化，“走进人大”已让上千名师生来到这座民主殿堂，参与培训和实践。

　　点评：走进人大，操练“中国式民主”，是上海市人大常委会的首创。它让学生们进一步了解了人大制度的基本内容和运作过程，并引导更多公民有序参与人大工作、参与民主政治生活。

　　２８

　　2006年8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议通过了各级人大常委会监督法，使各级人大常委会的监督工作实现了规范化、制度化、法制化。

　　点评：该法的通过，为地方人大常委会行使监督职权提供了坚强的法律后盾，有利于发展社会主义民主，推进依法治国。

　　２９

　　2008年1月1日，新修改的甘肃省人大及其常委会立法程序规则实施。最引人注目的是，甘肃省公民个人不仅可以提出立法建议项目，还可以参与起草法规草案。

　　点评：以法规形式将公民参与立法建议项目的做法确定下来，尚属首次。法律界人士普遍认为这一规定“开启了公民参与立法新时代”。

　　３０

　　新一轮地方性法规清理工作正在各地进行。2009年5月底，经过近一年的集中清理，湖北省人大常委会通过决定，废止了4件地方性法规，停止适用24件决议、决定；4月，广东省人大常委会启动法规清理工作，并就现行有效的地方性法规向公众征求清理意见和建议。

　　点评：集中清理地方性法规，可以让地方立法更加适应经济社会发展的新需要，为经济社会发展提供更好的法制环境。而清理过程的公众参与，将使清理工作更彻底更有效。