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加快立法,依法保障我国农产品质量安全

——《农产品质量安全法(草案)》简介

全国人大农业与农村委员会法案室 贾静

中国人大网 www.npc.gov.cn日期: 2005-10-26浏览字号: 打印本页 关闭窗口
        《农产品质量安全法(草案)》(以下简称“草案”)目前已由国务院提交十届全国人大常委会第18次会议进行初审,这是我国第一部关于农产品质量安全方面的法律草案,标志着我国农产品质量安全工作将进入一个新的历史阶段。
        农产品有品种繁多、生产环节多周期长、影响质量安全的因素多和质量安全监管难度大等特点。尽快出台《农产品质量安全法》,对于规范农产品质量安全的生产经营行为及其管理工作,实现对农产品质量安全的全过程控制,促进农业生产方式转变,提高农业产业化、组织化水平,具有十分积极的作用。对于保障消费安全,保护农业生态环境,提高农产品国际竞争力,促进农业农村经济可持续发展,也具有重大意义。

        一、加快农产品质量安全立法是当务之急
        改革开放以来,我国农业生产取得了长足发展,农产品供求基本平衡,丰年有余,解决了13亿人民的吃饭问题。但随着人民生活水平的提高,农产品质量安全问题日益突出:一是一些地方产地环境污染严重,农产品中重金属等有毒有害物质超标引发的人畜中毒事件时有发生;二是少数农业生产者违规使用农业投入品,造成部分农产品中农(兽)药残留超标问题突出;三是出口农产品因动物疫病、农(兽)药残留超标被拒收、扣留、退货、索赔、终止合同、暂停贸易的现象屡次出现。上述问题的存在,不仅影响了人民群众的消费信心,而且削弱了我国农产品的国际竞争力,已成为制约我国农业可持续发展的一个“瓶颈”,必须尽快加以解决。
        党中央、国务院高度重视农产品质量安全管理工作,有关部门也根据党中央、国务院的要求,采取了一系列的措施。如:推进“无公害食品行动计划”,建立农业标准体系、检测体系和认证体系,推行农业标准化生产,强化农产品产地环境保护,建立农产品质量安全例行监测和报告制度,开展农药、兽药等农业投入品的专项整治,建立农兽药残留信息发布制度,启动技术性贸易措施官方评议工作等,使我国农产品质量安全水平有了较大幅度提高。根据农业部监测结果,2004年京、津、沪、深4城市蔬菜农药残留全年超标率比2001年下降了29.2个百分点;畜产品中“瘦肉精”污染全年检出率比2001年下降了32.3个百分点。
        由于缺乏专门的法律规范,农产品质量安全管理工作无法可依,面临着不少困难,既不利于有关部门依法监管农产品质量安全,也不利于农产品生产经营者和消费者依法维护自身权益。因此,尽快制定《农产品质量安全法》已成为社会各界的强烈呼声。全国人大和全国政协十届一次、二次、三次全体会议期间,全国人大代表和全国政协委员提出的涉及农产品质量安全方面的议案、建议和提案共有117份。这些议案、建议和提案一致要求抓紧制定颁布《农产品质量安全法》,依法强化农产品质量安全监管,从源头保障人民群众身体健康,促进农业可持续发展,切实提高我国农产品国际竞争力。党中央、国务院也高度重视《农产品质量安全法》的立法工作。今年中央一号文件进一步强调,要“加强农产品质量安全工作……加快农产品质量安全立法”。自2003年起,国务院每年都将《农产品质量安全法》列入立法计划。

        二、草案的起草过程、遵循的指导思想和主要原则
        根据国务院要求,农业部自2001年起着手《农产品质量安全法(草案)》的起草工作。在充分调研和征求有关方面意见的基础上,于2004年1月向国务院上报了《农产品质量安全法(送审稿)》。收到送审稿后,国务院法制办先后四次征求国务院有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府意见,并赴海南、河南进行调研,专门召开了专家论证会。在此基础上,国务院法制办会同农业部和有关部门多次进行研究、论证、协调、修改,形成了《农产品质量安全法(草案)》,经国务院第95次常务会议讨论通过,并于6月22日报请全国人大常委会审议。10月14日,全国人大常委会委员长会议决定将草案提交十届全国人大常委会第18次会议审议。
        在草案的起草过程中,遵循了以下指导思想,即:根据农业发展新阶段的要求,以提高农产品质量安全水平为核心,以保障农产品消费安全和增强农产品国际竞争力为目标,以解决农产品质量安全管理无法可依、职责不清、制度缺失为重点,建立权责明晰、运转协调、管理高效的农产品质量安全管理体制,满足农产品从田间到市场全程质量安全控制的需要,为农产品质量安全管理工作提供制度和法制保障,推动农业和农村经济持续、稳定、健康发展。
        草案遵循了以下几项原则:
        一是全程监控与突出源头治理相结合。农产品“从农田到餐桌”的各个环节对农产品质量安全都有影响,但农产品生产源头对农产品质量安全具有直接的、重大的影响,在遵循全程监管的基础上必须要作为重点,加强管理。
        二是从严要求与区别对待相结合。从提高农产品质量安全水平出发,对农产品生产经营主体都应当严格规范,但考虑到各行为主体的实际情况及其对农产品质量安全的影响程度,应当区别对待,对广大的农户重在引导、教育和技术指导,对农民合作经济组织、生产企业、批发市场等组织化程度较高的主体则实行严格管理。
        三是统一管理与分工负责相结合。从影响农产品质量安全的因素和过程看,对生产、加工、销售的各环节实行一体化管理,是保证质量安全的基本要求,但同时又要充分考虑我国的实际情况,发挥好各相关部门的职能作用,实行统一管理与分工负责相结合。
        四是借鉴国际惯例与尊重国情相结合的原则。我国已经加入世界贸易组织,农产品质量安全管理制度必须尽量尽快与国际惯例衔接;同时,又要考虑我国农业生产状况、科学技术发展水平和生产经营方式,增强管理制度和监管措施的针对性与可行性。

        三、草案规定的主要内容
        草案从我国现阶段农产品经营体制、生产方式和管理模式的现状出发,本着源头管理、过程控制、市场准入、责任追溯相结合的原则,制定了一系列的规定,符合我国实际和国际惯例。草案共八章六十四条,主要规定了以下内容:
        一是明确了农产品的概念。考虑到我国现行的《食品卫生法》不调整种植业和养殖业,《产品质量法》主要调整经过加工、制作、用于销售的工业产品,为了弥补法律空白、做好与相关法律的衔接,草案规定:本法所称农产品,是指来源于农业的初级产品,包括植物、动物、微生物及其产品。
        二是建立农产品质量安全标准体系。农产品质量安全标准是农产品质量安全评价的重要依据,也是农产品质量安全管理的重要手段。除强调国家推行农产品标准化生产和规范化管理,生产无公害农产品,鼓励生产绿色食品和有机农产品外,草案还规定:涉及人体健康安全、动植物安全、资源和环境保护的,应当制定强制性标准。标准在制定时要充分考虑农产品质量安全风险评估结果,听取农产品生产者、经营者和消费者的意见,并应根据科学技术发展水平以及农产品质量安全的需要及时修订。
        三是强化农产品产地管理。农产品产地的大气、土壤或者水域的有毒有害物质状况等对农产品质量安全有直接影响,为此,草案将农产品生产区域分为适宜生产区、限制生产区和禁止生产区,实行分类管理,并要求县级以上地方人民政府根据公布的农产品生产区域,对农产品生产实行引导和分类指导管理。同时,强化对农产品的生产环境保护,禁止向农产品产地排放或者倾倒超过国家规定标准的废水、废气、固体废物和有毒有害物质,并明确了对农产品污染事故的处理职责。
        四是规范农产品生产过程。生产过程是控制农产品质量安全的关键环节,草案要求农产品生产企业和农民合作经济组织建立农产品生产记录,农业主管部门应定期对农药、兽药、饲料和饲料添加剂等农业投入品进行监督抽查,并公布抽查结果。同时,农产品生产企业、农民合作经济组织、农产品批发市场、配送中心和超市等应自行或者委托其他检测机构对农产品质量安全状况进行检测,未经检测或者检测不合格的农产品不得销售或配送销售。此外,草案还规定,除不能或不需要包装、标识的外,用于销售的农产品应当进行包装、标识。
        五是完善农产品质量安全监督检查制度。按照农产品质量安全标准对农产品加强监督检查,是保障农产品消费安全的重要措施。草案除明确了禁止进入市场销售的农产品范围外,还建立了农产品质量安全监测制度,要求有关主管部门组织实施农产品质量安全监测和监督性抽查工作。监督性抽查检测不得对被抽查对象收取费用,抽取的样本不得超过国家规定的数量。上级部门监督抽查的农产品,下级部门不得另行重复抽查。被抽检人对监督性抽查检测结果有异议的,可以申请复检;因检测结果错误给当事人造成损失的,应当依法赔偿。发生农产品质量安全事故时,有关单位和个人应当采取控制措施,并及时向所在地乡级人民政府和县级人民政府农业主管部门报告;发生重大农产品质量安全事故时,农业主管部门应当及时通报同级食品药品监管部门。
        中国人大网 2005年10月25日  责任编辑 包瓴瓴
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