北京市关于义务教育法实施情况的检查报告

中国人大网 www.npc.gov.cn日期: 2014-01-20浏览字号: 打印本页 关闭窗口

    按照贵厅《关于委托检查义务教育法贯彻实施情况的通知》(常办秘字〔2013〕124号)的要求,我们对北京市贯彻实施《中华人民共和国义务教育法》(以下简称《义务教育法》)的情况进行了检查,现将检查情况报告如下。

    2006年6月29日,第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订通过了《义务教育法》,并于9月1日起实施。我市认真贯彻执行《义务教育法》,坚持“依法治教、人才强教、优先发展、均衡发展、优质发展”,依法落实政府法定的职责,建立健全义务教育发展的保障机制,努力促进基本教育公共服务均等化,全面提高义务教育发展水平和质量,切实保障适龄儿童少年接受义务教育的合法权益。

    一、坚持依法治教,推进义务教育持续健康发展

    (一)制定实施配套地方法规,建立和完善本市实施《义务教育法》的制度体系

    为贯彻实施修订后的《义务教育法》,2008年本市对1986年颁布并于1993年修订的《北京市实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》(以下简称《实施办法》)进行了全面的修订,并于当年11月21日由北京市第十三届人民代表大会常务委员会第七次会议审议通过,自2009年3月1日起施行。《实施办法》深入贯彻《义务教育法》等有关法律法规的要求,充分结合首都教育的特点和要求,做出了细化的规定,具有很强的针对性和可操作性,为促进首都义务教育科学发展提供了法规保障。

    围绕实施《义务教育法》和《实施办法》,我市坚持优质均衡的目标取向,坚持以均衡配置资源为基础,以提高质量为核心,以促进公平为导向,以学生全面健康发展为落脚点,促进义务教育在规模、结构、质量、效益的协调发展和综合提升。针对义务教育改革和发展中的重点和难点问题,市人大常委会于2008年对《义务教育法》贯彻实施情况进行了检查。为贯彻落实《义务教育法》,市委市政府先后召开多次专题会,研究和审议义务教育相关工作,出台了推进义务教育均衡发展、提高基础教育质量、完善义务教育经费保障机制、加强中小学体育工作、规范办学体制改革、推进社会大课堂建设、推动优秀干部教师到薄弱学校任教等一系列重要文件,组织实施了初中建设工程、小学规范化建设工程、城乡一体化学校建设工程等一系列重点工程。领导重视、组织周密、措施有力,推动了《义务教育法》在本市的贯彻实施。

    (二)统筹优化学校结构布局,完善义务教育公共服务体系

    随着首都经济社会的快速发展,我市根据区域功能定位和城市空间布局以及学龄人口变化趋势,本着适度超前、相对集中,以人为本、就近入学的原则,统筹义务教育学校建设布局,科学规划,优化配置,基本形成规模适当、结构合理、效益较高的学校布局,整体提升了义务教育办学水平。首都功能核心区,学校和学生规模保持了稳定;在城市功能拓展区和城市发展新区,加快新建和改扩建学校;集中在生态涵养区撤并了一批办学规模小、条件较差的学校;增加九年一贯制学校,促进小学和初中衔接;学生分布逐渐向城市功能拓展区集中,比重占全市的40%。到2012年,北京市共有义务教育阶段小学1081所,初级中学257所、九年一贯制学校84所,完全中学199所。与2007年相比,小学减少了154所,初中减少了43所,九年一贯制学校增加了23所,完全中学减少了63所。小学在校生71.9万人,比2007年的66.7万人增长7.8%,初中在校生30.5万人左右,比2007年的33.3万人下降8.4%。学生入学得到保障,2011-2012学年度,小学入学率100%,巩固率100%;初中入学率99.83%,巩固率99.99%。

    制定教育设施规划,保障教育设施用地总量,优化教育设施空间布局。2006年以来,组织《北京市中心城控制性详细规划》修编、中心城街区控规编制以及十一个新城控规编制工作,落实了中心城与新城的基础教育设施用地规划及布局,陆续实现了市域规划全覆盖,同时规划重点保障了城乡基础设施、公共服务设施、公共安全设施落地,为基础教育设施提供了空间保障。制定了《北京市居住公共服务设施规划设计指标》、《北京市城市建设节约用地标准》,明确中心城与中心城外基础教育最小用地规模和用地容积率等规划指标。依据《北京市中小学校办学条件标准》,进一步完善和落实新一轮的基础教育设施专项规划,优化基础教育资源空间配置,保证基础教育设施专项规划和城市控制性详细规划统筹结合并落实,明确了中心城新建学校以《北京市居住公共服务设施规划设计指标》为基本标准,在中心城有条件的地区及新城、镇(乡)区新建学校以《北京市中小学校办学条件标准》设置学校。组织修订《北京市居住公共服务设施规划设计指标》,以常住人口为基数,保障外来人口的入学权益,同时提高学校的最小用地规模。

    (三)优化教师队伍结构,全面提升教师综合素养

    坚持以德为先、能力为主,建立健全教师队伍建设长效机制,着力构建高素质的专业化教师队伍。坚持把师德建设摆在首位,完善教师职业道德教育、考核、监督机制,进一步加强教师职业理想和职业道德教育,不断增强广大教师教书育人的责任感和使命感。构建开放的中小学教师教育体系,实现教师来源多元化。创新教育硕士的招生培养机制,进一步提高中小学教师的学历层次。构建市级负责重点培训、区县全员培训,分层分岗、研训结合的教师培训体系,建立教师带薪脱产培训机制,加强教师培训基地和课程建设,切实提高教师培训的实效性、针对性。实施“优秀中青年骨干教师发展计划”,组织中青年骨干教师境外培训。依法保障教师工资水平,落实教师绩效工资制度。各区县教育行政部门积极履行中小学教师的招聘录用、职务(职称)评聘、培养培训和考核等管理职能,积极促进区域内教师资源的合理配置和流动。

    2012年,北京市义务教育阶段专任教师8.4万人,比2007年7.8万人增长了6千人;其中小学阶段专任教师由2007年的4.8万人增长到2012年的5.2万人,增长9.32%;初中学校专任教师由2007年的2.9万人增加到2012年的3.1万人,增长4.34%。教师年龄结构不断优化,50岁以下教师为主体,所占比例超过94%,其中,31-40岁教师比例最高,达到46.7%。教师学历层次不断提升,小学专任教师本科及以上学历4.4万人,比2007年的2.4万人增长2万人,增幅82.4%,本科及以上学历教师占小学专任教师总数比例从49.7%增长到83.2%。初中专任教师本科以上学历3万人,比2007年的2.5万人增长18.3%,占初中专任教师总数比例从85.6%增长到97%。拥有小学一级以上职称的小学教师为4.7万人比2007年4.6万人增长2.5%;初中阶段拥有中学一级以上职称教师1.8万人,比2007年1.7万人增长8.6%,占总数比例从56.5%增长到58.8%。

    (四)推进学校标准化建设,提高办学条件均等化水平

    2006年以来,秉承“努力办好每一所学校”的理念,本市先后组织实施初中建设工程、小学规范化建设工程、中小学校舍安全工程、数字化校园建设工程等,按照修订后的本市中小学校办学标准,大力推进学校标准化建设,使本市义务教育规划布局更加科学合理,学校办学条件得以显著改善,城乡办学差别进一步缩小,城乡学校面貌发生显著变化。目前,全市义务教育阶段学校在办学条件主要项目上达到了规定标准和目标要求,全市小学办学条件达标率为94.07%,中学办学条件达标率为89.90%;有效推进了学校教育教学设施配置的均衡,城乡、校际的办学条件差异明显缩小,其中,小学、中学综合差异系数分别为0.52和0.51,达到了国家规定标准。

    2012年全市义务教育阶段学校校舍建筑面积为926万平方米,比2007年827万平方米增加了99万平方米,增长12.05%;其中小学校舍建筑面积由2007年的539万平方米增加到2012年的589万平方米,增长9.27%;初中学校校舍建筑面积由2007年287万平方米增加到了2012年的337平方米,增长17.28%。全市义务教育阶段学校固定资产163.5亿元,比2007年100.7亿元增加了62.8亿元,增长62.3%;其中小学固定资产由2007年的63.7亿元增加到2012年的108.3亿元,增长70.1%;初中学校固定资产由2007年37亿元增加到2012年的55.2亿元,增长了48.97%。全市义务教育阶段学校图书藏量3491万册,比2007年3053万册增加了438万册,增长14.35%;其中小学图书藏量由2007年的2208万册增加到2012年的2560万册,增长15.94%;初中学校图书藏量由2007年845万册增加到2012年的931万册,增长了10.18%。全市义务教育阶段学校计算机配备数量达25.1万台,比2007年15.4万台增加9.7万台,增长64.4%;其中小学计算机数量由2007年的11万台增加到2012年的17.9万台,增长62.8%;初中学校计算机数量由2007年的4.4万台增加到2012年的7.2万台,增长65.5%。

    二、坚持优先发展,建立和完善义务教育经费保障机制

    (一)义务教育经费全面纳入财政预算,优先保障义务教育发展

    按照《义务教育法》关于义务教育实行市人民政府统筹规划实施,区县人民政府为主管理的体制要求,市级财政通过体制补助、转移支付、专项转移支付等多种方式,增强区县财力,优先保障义务教育。市、区县两级财政每年不断加大义务教育投入力度,投入义务教育经费总量由2006年的99.09亿元,增长至2012年的314.35亿元,年均增长率达到21.21%。我市建立并逐步完善义务教育经费保障机制,进一步明确了市与区县政府在教育投入方面的职责,建立了市与区县分项目、按比例的经费共担机制,规定在义务教育减免政策、公用经费、校舍修缮、办学条件达标等项目经费实行市区分担。完善相关配套政策,拓宽财政性教育经费来源渠道,出台了《北京市地方教育附加预算管理办法》、《北京市地方教育附加经费使用管理办法》、《关于从土地出让收益中计提教育资金有关事项的通知》等办法,将各项财政性教育经费作为年度预算的可使用财力统筹安排。2012年两项专门用于教育领域的基金达87.1亿元。学校建设现代化水平不断提高,学校运转经费需求大幅增加,2006年、2010年、2012年全市3次调整定额标准,初中学生的综合定额标准由2010年的990元提高到1560元,小学由880元提高到1460元,职工培训费由1200元提高到1770元人。修订后的公用经费定额,按照实际在校学生计算公用经费定额,不足400人的学校按400人计算。将原市级财政教育经费专项支持的经常性项目纳入定额管理,包括中小学生素质提升项目、校园文化建设项目,并增加了国际合作与交流定额项目。修订后的公用经费定额标准是维持学校正常运转的最低标准,各区县在执行时不得低于此标准。2013年,市级财政对区县基础教育公用经费定额补助达到15亿元。制定《北京市基础教育校舍维修改造专项资金管理暂行办法》,市、区县两级政府采取共同负担的原则安排年度经费足额予以保障,建立健全了校舍修缮长效机制。进一步规范教育经费管理,通过加强预算评审、绩效考评等多种监管手段,提高教育经费使用效益,使教育经费的增长更好地与本市经济和社会发展相适应。

    2006年以来,我市依法落实“三个增长”的要求,教育经费投入总量及各级各类生均教育事业费和生均公用经费逐年增长。全市地方国家财政性教育经费投入从2006年的410亿元增长到2012年的752.32亿元,2012年占全市国内生产总值17801亿元的4.23%,比上年增长0.31个百分点。2012年,本市地方各级政府公共财政预算教育拨款639.02亿元,比上年增长14.57%;财政经常性收入2793.69亿元,比上年增长14.28%,公共财政预算教育拨款增长比例高于财政经常性收入增长比例0.29个百分点。2012年全市财政支出3685.37亿元,公共财政预算教育经费707.91亿元(含教育费附加),占财政支出的比例为19.21%,比上年增长0.58个百分点。2006年到2012年义务教育经费投入分别为99.09亿元、134.76亿元、150.83亿元、175.09亿元、213.12亿元、270.04亿元、314.25亿元,年均增长21.21%。2006年到2012年财政经常性收入分别为1135.59亿元、1418.72亿元、1679.33亿元、1856.51亿元、2172.72亿元、2444.66亿元、2793.69亿元,年均增长16.28%。当年度义务教育经费投入的增长比例都高于财政经常性收入增长比例。2012年,普通小学生均公共财政预算教育事业费支出20407.62元,比上年的18494.11元增长10.35%;普通初中生均公共财政预算教育事业费支出28822.01元,比上年的25828.16元增长11.59%;普通小学生均公共财政预算公用经费支出8731.79元,比上年的8719.44元增长0.14%,比2006年的1619.42元增长7112.37元,年均增长率达到32.42%;普通初中生均公共财政预算公用经费支出11268.46元,比上年的11241.78元增长0.24%,比2006年的2460.8元增长8807.66元,年均增长率达到28.86%。通过市、区(县)两级政府的共同努力,2012年我市圆满完成了公共财政教育经费支出占公共财政支出16%的任务目标,进一步提高了教育经费保障能力和管理水平。

    (二)大力推进义务教育均衡发展,切实保障义务教育各项重点支出的需求

    近年来,我市安排教育经费预算本着确保依法增长,促进教育均衡发展的原则,足额安排教育经费,调整优化支出结构,明确重点投入方向,优先解决突出问题,切实体现财政投入经费的公益性。在不断完善财政体制的基础上,市级教育专项经费逐年加大向郊区倾斜,向农村义务教育倾斜,向基础薄弱区县、学校和困难群体的倾斜力度,加大对农村教师队伍建设、农村幼儿园和寄宿制学校建设的投入力度。年底市级教育经费增量部分,在保证市本级依法增长的基础上,用于区县以下的比例不低于70%,并重点用于农村。目前,市对区县的义务教育经费投入农村地区所占比重已达70%。教育费附加60%向财力薄弱区县和农村地区倾斜;城乡学校全部按统一公用经费定额标准进行经费拨付。

    加强义务教育重点工程建设。着力推进办学条件均等化。2005年-2010年实施“初中建设工程”,投入专项经费106.5亿元,其中市级财政投入40.7亿元,区级财政投入54.6亿元,乡镇财政投入11.2亿元,初中学校办学条件基本达标。2007年-2012年实施“小学规范化建设工程”,全市累计投入资金192.5亿元,小学办学条件基本达标。2009年-2011年,实施中小学校舍安全工程,累计改造1290所学校,共计投入资金154亿元,其中市级投入61亿元,区级投入93亿元。2012年开始实施的《北京市中小学建设三年行动计划(2012-2014年)》,计划总投资260亿元,建设200余所中小学,建成后预计增加16万个学位;其中,城乡中小学一体化建设工程计划总投资78.7亿元,两年已支持45对名校一体化学校建设。

    实施义务教育学校教师绩效工资和工资统发制度。2009年,我市依据国务院规定,以“规范教师工资、规范学校收费、调动学校积极性、调动职工积极性”为重点,按照“统筹安排、区县实施、分步到位”的原则,在全市义务教育学校开展了实施绩效工资工作,建立了与所在区县公务员收入水平联动机制。实施绩效工资后,义务教育学校教师收入水平,尤其是远郊区县教师收入水平得到了大幅提高。义务教育学校教师与所在区县公务员收入水平联动机制初步建立。2012年,按照国务院六部委工资联合检查要求,我市对公务员工资结构进行了进一步规范,同时根据公务员进一步规范津补贴后的收入水平,按照义务教育学校教师不低于当地公务员平均工资水平的原则,相应对义务教育学校绩效工资总量进行调整。落实“以县为主”的教育管理体制,各区县按照国务院决定的要求,实行“编制部门核准编制、人事部门核定人员和工资、财政拨付经费、银行(或当地信用社)代发到人、及时足额到位”的管理原则,财政部门做到了教师工资应发尽发、及时足额拨付。

    (三)义务教育经费实行单列,进一步规范资金管理

    义务教育经费按照预算管理要求实行单列。各级政府财政教育经费支出将义务教育经费单列,按照政府收支分类科目,普通教育支出分别按小学教育、初中教育、高中教育列至“项”级科目。对现行完全中学、12年一贯制等义务教育、非义务教育一体办学的学校,人员支出、一般公用支出、专项支出等经费支出能够区分的,分别分配到相应的预算科目中;不能区分的各项支出,按照学生人数或上年支出各自所占的比重,分别分配到相应的预算科目中。

    教育经费实行项目库管理。随着部门预算改革的不断深化,为财政资金提高使用效益提出了更高的管理要求,为发挥财政资金四两拨千金的作用,做到基础教育家底清、账目明、管理细,实现管理手段的信息化、政策决策的科学化目标,从2005年开始建立了集资产、预算、依法投入预警等多项功能管理为一体的综合性基础教育项目库,具有基础信息采集、预算生成、项目滚动管理、数据分析等功能。在项目经费投入上,做到了资金投入有重点,项目投入有标准,项目实施有程序,不仅满足了预算管理的要求,为教育的依法投入提供了分析数据,也为实现市与区县统编预算奠定了基础,有效地缓解了市与区县投入分散、预算编制与教育发展目标脱节等问题。

    教育经费实行制度化管理。为确保财政资金在分配和使用的每一个环节上,都有严格的制度约束,几年来,我市先后制定、修订了《市对区县教育专项经费管理办法》、《市对区县教育引导性资金管理办法》、《北京市地方教育附加经费使用管理办法》等制度,从预算的编制、执行、调整、决算到绩效考评、财政监督进行了系统的规定,使财政资金流转的全过程更加透明、规范。

    (四)完善审计监督和统计公告制度,确保经费合法合规使用和管理

    加大对义务教育专项资金的审计监督力度。在部门预算执行审计工作中,教育专项资金的预算安排、资金拨付和管理的审计监督作为重点审计内容,促进了教育专项资金合理安排、及时、足额拨付到位。开展对教育专项资金使用环节的延伸审计,提高资金使用效益。随着教育专项资金的逐年增加,加大了对跨年度义务教育专项资金的追踪审计力度,以保证专项资金专款专用。2008年对北京市东城区等四城区基础教育经费专项审计调查,重点调查了四城区教委和部分直属单位及24所中小学校。2009年对北京市农村义务教育经费投入绩效情况专项审计调查,重点调查了昌平等10区县教委、100所农村中小学。2011年对北京市2010年中小学教育经费管理使用情况审计调查,重点调查了16个区县教育委员会(以下简称区县教委)及81所中小学校。2009年至2011年连续3年安排对北京市中小学校舍安全工程建设情况跟踪审计,审计资金总额112.53亿元,占三年规划投资比例的60%,涉及975所学校、1899个项目。市、区县教委坚持全面审计,原则上对所属学校每三年轮审一遍,实现内部审计全覆盖。

    建立健全教育经费统计公告制度。自1997年建立教育经费执行情况公告制度,每年6月底前对上年度教育经费执行情况通过媒体进行公告并报告市人大、市政府、市政协、市教育督导室等部门。

    三、坚持人才强教,大力加强农村教师队伍建设

    (一)落实较高编制标准,加强农村教师配备

    制定实施农村教师较高编制标准。针对农村地区中小学覆盖区域面积大、寄宿制多、教学点分散、教学力量偏弱的实际困难,对农村地区适当给予了倾斜,农村地区的中小学教职工编制标准高于城镇地区标准,并高于国家标准。国家小学、初中的农村教师编制标准分别为1∶23和1∶18,我市则为1∶13.4和1∶11.8。各区县教委根据区县编制部门核定的教育系统事业编制,以本区县学生数量和班级数为基础,根据工作职能、机构设置和办学规模的不同,按照“总编控制、内部整合、优化高效”的原则,实行中小学教职工编制的动态管理机制,根据学校内部职能增减的情况和学校办学规模的变化,每年核定编制、设置岗位。

    加大农村中小学教师的引进力度。目前,全市农村中小学共580所,教师共计23372名,其中,普通中学教师12112名,小学教师11260名,分别占该学段全市教师总数的15.69%和18.96%。我市在引进高校外地生源优秀毕业生补充师资队伍工作中,优先考虑农村地区的需求,在数量、专业、引进院校、引进条件等方面向农村地区倾斜,有效地改善了农村地区教师队伍的结构。针对农村中小学音体美教师人数不足的突出问题,2013年制定实施《北京市公开招聘农村中小学音体美等学科教师三年行动计划(2013-2015年)》,计划利用3年时间,共招聘1000名左右音乐、体育、美术、历史、地理等学科教师,重点招聘小学相关学科教师。2013年已经招聘了247人。

    (二)面向全员,有针对性地开展农村教师培训

    全面开展农村教师市级培训。2004年以来,坚持实施“绿色耕耘”行动计划,整合全市优质教师教育资源,开展远郊区县乡镇以下学校骨干教师培训,每年培训农村中小学教师2000名左右。加强农村英语教师培训,一是发挥北京广播电视大学的网络教学优势,从2006年开始组织开展全市小学教师英语口语培训,使全市小学英语教师的英语口语水平和英语运用能力得到进一步提高;二是发挥北京外国语大学的外语培训优势,2007年开始启动“歆语工程”,每年利用暑假时间对200名农村中小学英语教师进行半个月脱产培训。

    加强农村骨干教师培训。发挥城市优质学校的孵化功能,设立农村中小学教师研修工作站。从2008年开始,在城区设立40多个研修工作站,每年接收1000名农村中小学教师进站研修半年。通过导师带教,采用“零距离”观察和体验的方式,使远郊区县乡镇以下学校的校级骨干教师,感受名师的教学艺术和人格魅力,深入学习和体会名师的教学设计和教学实施经验,丰富自己的教学实践,提升实际教学能力。

    (三)统筹资源,多种形式地开展农村支教和教师交流

    广泛开展城镇教师和大学生支教工作。改善农村教师队伍结构,缓解农村学校补充师资困难。自2005年9月启动城镇教师支援农村教育工作,每年选派1000名城镇优秀教师到农村中小学全职支教一年,同时有2000名左右的骨干教师兼职支教。2007年启动实施选派高校毕业生到农村中小学支教工作;目前,基本上达到每所农村中小学有2名支教大学生。

    开展高校对口支援农村教育工作。发挥在京高校资源优势,由市教委牵头,组织部分在京高校对口支援远郊区县,保证每个区县有一所高校支援。各高校根据自身特色,有计划地开展对口支援,帮助农村中小学提高教育教学水平和办学能力。首都师范大学组织实施了区域教育合作计划,加强对远郊区县农村中小学教师的培训,在农村设立教师教育实验基地,送教上门,为教师搭建发展平台。

    发挥特级教师在农村教师培养中的辐射引领作用。由市教委组建特级教师讲学团,每年至少组织2次活动,赴远郊区县为农村中小学教师讲学并结成师徒关系。设立特级教师工作室,为农村中小学教师培训提供资源,要求没有农村中小学工作经历的特级教师、市级学科教学带头人和骨干教师完成一年的农村支教任务,为农村学校直接提供优质师资支援。

    (四)制定倾斜政策,保障农村教师待遇

    农村教师工作和生活条件得到改善。2004年以来根据农村中小学实际,市政府设立专项资金用于改善农村中小学教师的工作、生活条件,并将教师办公条件的改善纳入农村初中建设工程和小学规范化工程一起实施,与农村中小学教学设施设备同步达标。2009年,将农村中小学教师集体宿舍改造纳入了市政府折子工程,市级财政投入1.5亿元,修缮改造300余所农村中小学校共8万余平方米的教师集体宿舍,改善了7300余名教师的生活条件。

    农村教师工资水平不断提高。2009年实施绩效工资后,全市义务教育学校在职教职工年收入总体水平提高。其中,10个远郊区县在校教职工平均年收入增加幅度较大,城乡之间和校际之间教师工资差距缩小,为均衡配置师资力量创造了有利的条件,对吸引和鼓励优秀人才长期从教、终身从教,稳定农村教师队伍,起到了积极的作用。

    教师专业技术职称评聘向农村学校倾斜政策。提高农村学校教师中高级专业技术职称评聘比例,为农村学校教师专业发展开拓更大的政策空间。2010年开始,城市中小学教师必须有一年以上在农村学校的任教经历方可申报高级教师专业技术职务,鼓励城市学校和优质学校教师向农村学校流动。

    四、坚持均衡发展,努力提供均等化的义务教育公共服务

    (一)强化政府责任,建立义务教育均衡发展长效机制

    本市高度重视义务教育均衡发展工作,把推进义务教育优质均衡发展作为保障教育公平、办好人民满意教育的“民心工程”,作为妥善解决当前义务教育阶段矛盾和焦点问题的重大举措。2007年,我市出台了《关于进一步推进义务教育均衡发展的意见》,明确促进首都义务教育均衡发展的工作重点是要大力推进“四个倾斜”:城乡教育均衡向农村倾斜、区域教育均衡向不发达地区倾斜、区域内教育均衡要向基础薄弱学校倾斜、教育对象受教育均衡要向弱势群体倾斜。各区县结合区域经济发展实际和社会环境特点,明确责任分工,建立主要领导负责的领导机制,相关部门联动的工作机制,经费投入优先到位的保障机制,督导部门评估考核的监督机制,逐步形成了有利于义务教育均衡发展的长效机制,为义务教育均衡发展提供了有力保障。目前,北京市正研究制定《推进义务教育优质均衡发展行动计划》,以更高的标准推进义务教育优质均衡发展工作。

    义务教育均衡发展有关工作纳入政府实事予以保障。2006年以来,除2010年以外,每年市政府实事都有义务教育均衡发展相关任务,先后以政府实事的形式推进了义务教育学校办学条件标准化建设、小学规范化建设工程、城乡一体化学校建设、北京数字学校建设等多项工作,涉及义务教育均衡发展专项资金、政策得到重点保障,部门间联动力度进一步加大,在推进去年政府实事过程中,13个委办局联合发文,确保城乡一体化学校建设顺利实施。

    建立区县义务教育均衡发展目标责任机制。2011年,市政府与教育部签署推进义务教育均衡发展备忘录,与全市16个区县政府分别签署了推进义务教育均衡发展责任书,逐区明确实现区域内义务教育均衡发展的时限,承诺2015年全市所有区县实现县域义务教育基本均衡。通过目标责任机制,进一步明确和强化了市、区两级政府责任,确立了北京市实现义务教育均衡发展的时间表和路线图。

    (二)创新义务教育均衡发展模式,促进义务教育高位均衡

    建立学校共同发展机制。通过多种形式,促进优质学校的办学理念、管理经验、师资、教研等资源辐射共享,建立起优质学校和相对薄弱学校共同发展的机制,优质教育资源对区域教育的辐射带动作用显著增强。全市范围内统筹实施名校办分校,同时积极鼓励各区县根据实际,开展学区化管理、集团化办学、办学联盟、教学联合体等办学模式创新。目前,朝阳、海淀等区实施学区化管理;东城区开展“一长执两校”改革;西城区、石景山区大力建设以品牌学校为核心的教育集团;顺义区建设3个城乡学校联盟,形成了具有区域特色的均衡发展模式。

    开展“一个法人、一体化管理”学校管理体制改革试点。从2012年起,在城市发展新区、城乡结合部等教育人口聚集区,依托城区名校带动郊区学校发展,大力推进“城乡新区一体化学校建设”,开展“一个法人、一体化管理”管理体制改革试点,校长行使两个校区人事、财务、教育教学安排、校园文化建设等各项权力,教育教学管理、教材、作业系统及校内考试评价实施统一管理,建立校区之间干部教师定期轮岗制度,实现教育教学管理资源深度共享。经过一年多的实践,城乡一体化学校迅速发展,初步得到社会认可。

    探索基于网络的优质教育资源共享模式。瞄准信息技术前沿,2012年开始,创造性地建设北京数字学校,创新首都基本教育公共服务模式。选拔全市特级教师、学科带头人、市区级骨干教师3000余人参与课程开发。目前已完成基础教育阶段21个学科12500节数字化名师授课资源的开发。面向全市百万中小学生提供数字化名师同步课程,实现网络和电视双平台播出,试点“点对点”应用模式研究,探索名师同步课程资源与学校课堂教学的深度融合,开启了首都基础教育云建设的新探索。

    (三)切实保障弱势群体教育权益,努力促进教育公平

    实施义务教育“三免两补”政策。2006年,我市率先在全国试行免交教科书费、杂费、住宿费,提供助学补助,目前,我市义务教育阶段学生全部免交学杂费和免费提供教科书;低保低收入家庭寄宿生、工读学校学生、特教学校住宿生、10个远郊区县农村户籍寄宿学生免交寄宿费,每人每月发放240元伙食补助,每人每年提供300元助学补助(包括随班就读学生),实现了义务教育阶段学生“三免两补”。2013年至2014年学年度,市区两级财政共负担义务教育阶段“三免两补资金”5.46亿元,惠及学生100余万人。

    切实保障残疾儿童少年接受义务教育。率先出台了《北京市特殊教育学校办学条件标准》,制定了《北京市中小学融合教育行动计划》,统筹特教事业发展,构建起以随班就读为主体、特教学校为骨干、送教上门等多种教育形式为补充的完整特殊教育办学体系。市级特教专项经费从最初每年的100万元增加到现在的1亿元,特教学校生均公用经费达到6000元,满足特教学校正常运转需求。加强对特教干部教师的专业培训,特教教师津贴达到工资的25%,从事随班就读教师给予一定的岗位补助,在评选评职等方面,对特教干部教师给予优先、适当倾斜。提高特殊教育学校教职工与学生比例,盲校1∶2,聋校1∶3,培智学校1∶2.5。加强北京市特教中心建设,配备高素质特教教研员,依托现代技术,深化特教课程建设,提高教学质量。新的盲人学校和联大特教学院已投入使用,成为首都特殊教育的对外窗口。目前我市基础教育阶段特教学校已达22所,在校生2988名(其中含285名接受送教上门教育教学和康复指导的重度和多重残疾学生);有5682名残疾学生在1093所普通中小学随班就读。

    努力做好来京务工人员随迁子女入学工作。坚持“两为主”原则,积极落实“两个纳入”工作要求,确立了“政府负责、统筹规划,公办为主、积极引导,完善管理、强化服务,加强宣传、优化环境”的工作思路,区县政府建立和完善了随迁子女义务教育的投入保障和综合协调机制,按学校实际在校学生人数和定额标准划拨生均经费,公办学校的教职工编制按照在校实际学生数进行核定。2006年至2011年,市、区两级财政投入约164.4亿元,2012年市级专项资金达7.97亿元。到2012年,义务教育阶段公办中小学接收了36.6万随迁子女就读,比2011年增加了2.75万人,占义务教育阶段随迁子女总数的比例由70.9%提高到74.7%。2010—2013年市级财政累计投入专项经费19.37亿元,对接收随迁子女较多的公办学校和以接收随迁子女为主的民办学校予以扶持,2012年市级专项资金1.2亿元和中央财政奖励资金约0.5亿元,分配给民办学校,探索通过政府委托办学、购买服务两种方式解决随迁子女入学问题。开展随迁子女融入教育研究和实践,提高随迁子女接受义务教育质量。

    (四)加强规范管理,积极回应人民群众发对义务教育的关切

    规范义务教育入学规则。2006年以来,连续多年调整完善义务教育入学政策,每年出台关于义务教育入学工作意见,坚持“政府统筹,区县为主,免试、就近,程序规范”的基本原则,细化户籍、非户籍等各类学生入学方式和条件,明确市、区两级政府职责,统一时间步骤,加大入学政策和程序的宣传告知,确保公平、公正、公开;建立控制跨片流动审核制度,严格控制非正常跨区、跨片流动,在原有基础上,努力提高普通高中指标分配比例。经过多年的实践,我市已经基本建立起以免试、就近入学为核心,以区县政府负责为主的义务教育阶段入学政策。2012年,多措并举,标本兼治,坚决治理与入学挂钩的奥数问题,维护了公正秩序。2013年,开展了学龄人口信息采集工作试点,加强对未来3-5年适龄儿童入学需求的规划研究。

    切实减轻学生过重课业负担。我市持续推动义务教育阶段减负工作,2013年出台《关于切实减轻中小学生过重课业负担的通知》,明确提出了减负工作的“八项严格规定”,从规范学校教育教学基础环节入手,重点就课程、作业、考试等关键环节和重点问题提出具体化、可检测的要求,对课时、在校时间、作业量、考试等方面的要求进行了量化和细化,着力构建减负工作长效机制,通过减负工作专项督导,推进减负文件落实。

    治理义务教育乱收费。我市成立了由市教委、市纠风办等多家单位组成的治理教育乱收费局际联席会议,每年出台关于治理义务教育阶段乱收费问题的意见,组织开展教育收费检查,发现一起,查处一起,纠正一起。通过多年努力,在落实公示制度、禁止选拔学生和举办以选拔生源为目的的各类培训班、规范特长生招生、严禁收取与入学挂钩的捐资助学款、加强对民办学校收费的管理、落实责任制等方面取得成效。

    (五)加强和改进教育督导,建立健全义务教育督导机制

    提升教育督导工作的重要地位和作用。我市《实施办法》专门就教育督导有专章规定。坚持督政和督学相结合,规定教育督导对本级人民政府的有关部门和下级人民政府履行义务教育工作职责情况进行督导,对实施义务教育的学校和其他教育机构进行督导,高度重视教育督导结果的应用,建立以教育督导评价结果为主要依据的义务教育公报、通报、表彰制度,并将教育评级结果作为评价各级认证义务教育工作的重要指标和考核主要领导干部政绩的重要内容。

    率先在全国开展义务教育均衡发展状况督导监测工作。2008年,我市《北京市义务教育均衡发展状况督导评价方案》,启动了督导监测评价工作。不断探索督导监测技术和手段,建立了区县学校建设达标数据库和区县差异数据库,形成了覆盖全市所有义务教育阶段学校的数据平台,提高了督导检查的时效性、准确性和研判均衡发展状况的科学性,对掌握全市每一所中小学发展现状和均衡状况提供了平台。2012年把公众对区县义务教育均衡发展满意度调查纳入入户调查,了解学生家长对“区县政府在减小义务教育学校间办学条件差距、学校教师队伍差距、缓解义务教育择校问题、推进义务教育均衡发展方面的努力程度”四个方面的满意度,从社会反响的角度形成了各区县义务教育均衡发展的数据。

    积极推进区县义务均衡发展督导评估。根据《教育部县域教育均衡发展督导评估暂行办法》和市政府与各区县政府签署的义务教育均衡发展责任书,2012年,本市由市政府教育督导室牵头,制定了《北京市推进义务教育均衡发展工作督导评估指标体系》、《北京市中小学办学条件达标评估体系》、《北京市义务教育阶段校际均衡发展状况督导评估指标体系》等工具,组织开展了对本市11个区县义务教育均衡发展的督导评估。2013年还将完成3个区的督导评估工作。到2015年,本市所有区县将实现义务教育基本均衡。

    五、坚持优质发展,不断提高义务教育质量

    (一)德育为先,切实提高中小学生思想道德素质

    完善首都中小学德育体系。以实施《北京市中小学德育工作行动计划》为统领,将社会主义核心价值观教育融入中小学教育教学全过程,积极探索新时期首都中小学德育工作。积极探索新时期首都中小学德育的目标、内容、方法和途径。在目标上,紧紧围绕“培养中国特色社会主义合格建设者和可靠接班人”的目标,以培养学生的社会责任感、创新精神、实践能力为重点,突出培养首都中小学生良好的行为习惯、丰富的文化底蕴、现代的公民意识、浓厚的民族情怀、强烈的国家意识、开阔的国际视野。在内容上,牢牢把握社会主义核心价值体系这一主线,广泛开展文明礼仪教育、公民意识教育、爱国主义教育、奥林匹克教育、志愿服务精神教育、国际理解教育、生涯规划教育。在途径上,着眼现代、开放的教育理念,推动德育课程和学科德育建设,整合系统内外资源,服务学生社会实践,推动全社会育人。在方法上,小学大力唱响新童谣,初中倡导寻找身边的道德榜样、开展中学生时事讲坛、用同伴激励同伴,高中举办模拟联合国、开展生涯教育等活动,逐步形成了一系列适合不同学段并具有首都特色的德育品牌活动。

    推进德育工作机制创新。以社会大课堂为抓手构建学校教育和社会教育相结合的育人机制。2008年,联合12家部门,启动北京市中小学生社会大课堂建设计划。目前,全市共协调整合市、区两级资源1260家,完成300家社会大课堂教学实验基地课程开发,课例开发覆盖中小学27个学科。2010年开始,市教委在十个远郊区县和海淀区启动实施“牵手计划”,让农村学生和打工子弟共享城市社会文化资源。2012年起,每年投入2个亿,启动综合素质提升工程,保障全市所有中小学生每学年至少有两次外出开展社会实践和课外学习。以家长教师协会、网上家长学校为抓手推动家校协作制度化,目前,以班级管理为重心的家长教师协会试点从一区发展到16个区县近300所学校。打造中小学数字德育平台,建设沙燕心理网、数字博物馆、班级博客联盟等网络阵地。

    增强德育工作的针对性、实效性。抓住北京奥运、建党九十周年、新中国成立60周年等教育契机,组织开展丰富多彩教育活动,取得良好教育效果。对于优秀学生,连续九年每年举办优秀学生事迹报告会,着力搭建平台、培养学生榜样、发挥典型示范作用;对于行为不良学生,实施《北京市工读学校建设规划(2006-2010年)》,着力摸清底数、建立全市模库并通过实效性研究探索有效的干预、教育和转化策略;对于来京人员随迁子女、农村山区学生,着力促进教育公平、融入首都教育大环境。启动学困生帮扶项目,做好教育转化工作。根据近10年的学生思想道德状况监测显示,首都中小学生的思想道德素养整体得到提升,涌现出一批在全国产生广泛社会影响的优秀学生典型。

    (二)关注学生健康,切实加强学校体育工作

    坚持健康第一,加强对体育工作的统筹规划和组织领导。2008年,市委市政府颁布实施《关于加强青少年体育增强青少年体质的实施意见》。5年来,中小学校体育办学条件明显改善,学校操场修缮工程基本完工;体育教师专业技能考核取得阶段性成果,92%以上的教师达到了合格等及以上;中小学生每年一次全员免费体检全部落实;学生每天一小时校园体育活动时间得到基本保证,奥林匹克教育和阳光体育运动广泛开展;《国家学生体质健康标准》全面实施,中小学生体质健康状况下滑的趋势得到遏制;全社会共同关注青少年体质健康的局面逐步形成。在此基础上,2013年,市政府颁布实施《推进中小学校体育工作三年行动计划(2013—2015)》,通过3年左右的时间,使本市学校体育工作达到“三提高、两确保、一下降”的目标:学校体育工作的管理水平明显提高,青少年体质健康的基本公共服务水平明显提高,体育与健康教育教学水平明显提高;确保本市100%的中小学校落实学生每天一小时校园体育活动,确保85%以上的中小学生达到《国家学生体质健康标准》及格等级以上,并掌握至少两项体育技能;全市中小学生视力低下和肥胖检出率的增长幅度有所下降。

    (三)深化课程课堂改革,提高教与学的质量

    聚焦课程、课堂,深化教学改革,不断提高教学质量。创造性地落实国家课程,丰富与规范地方课程,开发实施校本课程,初步构建起具有首都特色的国家、地方、学校三级课程体系。2012年,启动制定义务教育阶段27个学科教学指导意见和教学标准,提高课堂教学实施的科学性和规范性。开展义务教育教学质量监测,持续8年坚持推行义务教育教学质量分析与评价反馈,在全国率先推出唯一的省级学业质量监测和评价报告单。以信息化为抓手深化课程课堂改革,探索在课堂教学、教师教研、师资培训、学校管理、德育活动等多个层面的资源应用范例,探索名师同步课程资源与学校课堂教学和教师教研的深度融合。与义务教育课程改革相配套,制定实施《北京市中小学生综合素质评价方案》,构建了具有首都特点的中小学生综合素质评价制度。在2011年、2012年国家基础教育质量监测中,我市小学4年级学生英语成绩高出全国均值135分,初中8年级学生英语成绩高出全国均值118分;小学4年级学生数学成绩高出全国均值79分,初中8年级学生数学成绩高出全国均值71分,并且在了解、理解、应用、推理四个能力维度水平上均大幅度高于全国均值,优势明显。

    (四)普及与提高并重,不断推进学校艺术教育

    艺术教育是学校实施美育的重要途径和内容,是素质教育的有机组成部分。我市高度重视学校艺术教育在全面育人中独特的重要作用。按照国家的规定和要求,指导学校开齐开足艺术课程,城近郊区学校音乐、美术开课率达到100%,农村地区平均达到90%以上。通过师范扩大招生、高校委托培养等多种途径解决艺术教师不足的问题,全市中小学艺术学科教师从2000年的3000余人增长到现在的7279人,基本满足了教育教学的需要。2006年以来,我市每年用于改善农村地区学校艺术学科办学条件的经费逐年递增,10个农村地区艺术学科器材设备总资产由2006年的1500万元增长到目前的7000余万元,中小学校艺术办学条件明显改善。借助首都丰富的文艺资源,打造具有首都特色的艺术教育品牌,为有艺术特长的学生搭建展示平台,如有26年历史的“北京学生金帆艺术团”、24年历史的北京学生艺术节、7年历史的“民族艺术进校园”等等,已成为北京基础教育的宝贵成果和重要标志。

    (五)整合多方资源,培养中小学生创新精神和实践能力

    开展北京青少年科技创新“雏鹰计划”“翱翔计划”,建立科研机构与学校的合作机制,构建由指导专家、骨干教师、志愿者构成的工作团队,形成科技资源转化为创新教育课程资源的工作体系,有效提升了我市学校利用科技资源开展科技创新教育的水平。逐年加大对科普教育工作的投入力度,每年全市组织开展科技教育活动,既有群众性科普活动,也有竞赛类活动,为培养青少年的科学精神和科学兴趣搭建了丰富多彩的舞台。每年全市近百万中、小学生参加“五模三电”“金鹏科技论坛”“天文观测比赛”“未来工程师竞赛”及“单片机(智能控制)竞赛”等科技类普及活动,实现了人人参与、校校开展的良好局面。在参加全国青少年科技创新大赛和明天小小科学家奖励活动中,我市成绩每年都位居全国首位。

    (六)促进城乡校外教育均衡发展,努力为每个学生参加校外教育提供机会

    加大统筹全市校外教育工作的力度。成立北京市青少年学生校外教育工作联席会议,制定实施《北京市校外教育机构工作规程》、《北京市校外教育机构办学条件标准》,推动校外教育机构改善办学条件,提高工作规范化、科学化水平。通过北京市青少年彩票公益金项目,每年支持各级校外教育机构2000余万元,为青少年学生开展丰富多彩的公益性活动,平均每年近300万学生参与。每年组织阳光少年活动、每两年举办一次北京阳光少年文化节,发动全市各级各类的校外活动场所(博物馆、科技馆、纪念馆等)100余个单位开展500余项活动,每届都有几十万名中小学生参加。与市财政局、首都精神文明办共同制定了《北京市乡镇校外活动站管理办法》,“十二五”期间在全市的154个乡镇至少每个乡镇建设1个校外活动站,丰富农村地区青少年学生的课余生活,并给予每个活动站30万元的经费支持,目前已经建立了47家校外活动站。

    六、执行义务教育法的困难及建议

    (一)教育经费投入方面

    一是预算内教育经费占财政支出考核指标口径问题。由于考核指标中规定的财政支出为一般预算支出,包括经常性支出和一次性支出等不可预测支出。在实际操作中,往往因一次性等不可预测支出导致同比教育投入难以掌握,同时北京作为经济较发达的地区,受发展情况影响,一次性支出因素较多,受财力限制,同比增加用于教育投入存在较大困难。尽管如此,我市还是克服困难,超常规投入,确保了市本级的教育经费投入的依法增长。建议进一步完善考核口径,将一般预算支出界定为经常性支出,将更能调动各省市投入的积极性。

    二是国家财政性教育经费占国民生产总值考核指标口径问题。目前,教育部公告的国家财政性教育经费支出占GDP的比重,使用的考核口径对北京而言为:北京市地方国家财政性教育经费支出占北京市地区生产总值的比重(地方加中央),考核口径为小分子、大分母,上下口径不同比,不能客观、准确地反映一个地区政府对教育的重视程度及投入的努力程度。北京作为首都,地区生产总值中含大量中央院所、企业创造的增加值。以2012年为例,北京地区生产总值为17801亿元,含中央单位在京创造的生产总值。2012年北京市国家财政性教育经费1263.59亿元,包含中央在京院校国家财政性教育经费投入。按照同口径相比较原则,2012年北京市属地内国家财政性教育经费占北京市地区生产总值的比重为7.1%。而按照小口径,即北京市地方国家财政性教育经费占北京市地方生产总值的比重仅为4.23%。建议,修改此项考核指标为同口径比较,即分子、分母同为含中央在京国家财政性教育经费与生产总值这一全口径指标考核。

    三是关于义务教育经费单列。目前我市义务教育学校存在完全中学、十二年一贯制学校,且占全市中小学总数的三分之一以上,这类学校中既包含义务教育、又包含非义务教育,这种办学形式的学校实行义务教育经费单列操作难度大。虽然我市结合实际,对现行完全中学、12年一贯制等义务教育、非义务教育一体办学的学校,在技术操作处理上提出了一些要求,但仍然缺乏制度依据。建议中央尽快出台完全中学、十二年一贯制学校义务教育经费单列的具体办法,或考虑北京市纯高中相对较少的实际情况,将高中教育经费纳入义务教育经费一并考核。

    (二)教师队伍建设方面

    一是尽快建立国家统一的义务教育教师职务制度。建议加快总结试点经验,全面推行,保护和调动广大教师积极性。

    二是教师队伍建设的激励机制有待加强。实施素质教育,推进义务教育均衡发展,对中小学现有编制标准、工资管理办法等提出了新要求。如教师可能在法定工作时间之外承担课外教育和课后管理等工作;推进名校办分校、集团化办学等优质教育资源辐射过程中,“一长执两校”甚至“一长执多校”,优秀教师服务多所学校,校长和教师付出大量的时间和劳动,目前受人事政策、收入政策限制,更多地是依靠倡导和号召以及干部教师的大局意识和无私奉献。建议国家相关部门根据教育改革和发展的实际需求,强化改革意识,出台相关配套激励政策。

    三是建立鼓励开展教师高水平培训的机制。按照本市到2020年实现教育现代化的目标,组织中小学教师到发达国家和地区学习培训,既是事业发展的迫切需要,也具备相应的保障条件。但是目前教师境外学习培训经费纳入到“三公”经费统计和管理,严重影响了培训的开展。

    (三)学生入学方面问题

    一是依据现行《义务教育法》保障适龄儿童入学面临严重的资源承载力极限挑战。由于特大城市经济社会教育发达,人口聚集效应突出,适龄人口快速增加与义务教育资源之间的供需矛盾日益突出。如本市自2000年到2011年,义务教育阶段非京籍学生从8.5万人增加到41.84万人,增长到原来的近5倍。2012年我市义务教育阶段非户籍适龄儿童入学人数已经超过47%。到2014年,预计全市小学入学适龄儿童将由2011年的13万人左右增加到18万人左右,我市面临新一轮的学龄人口入学高峰。按照现行《义务教育法》规定,接收非本地户籍的适龄儿童少年入学,是因为其父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住。但是现实中,出现了很多为了孩子在北京上学而到北京工作和居住的情况。建议进一步明确为“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住一段时间(至少六个月以上,成为常住人口),其子女需要在非户籍所在地入学的,由当地政府提供义务教育条件。”

    二是对超生尚无户籍的情形缺乏法律规定。部分适龄儿童因为是超生儿童,没有户籍等身份证明,按照现有法律规定,入学时遭遇困难。建议对这类儿童入学程序和要求作出明确规定。

    (四)实施素质教育,减轻学生过重课业负担,提高义务教育质量方面

    《义务教育法》规定“义务教育必须贯彻国家的教育方针,实施素质教育,提高教育质量”,但对如何落实素质教育的规定有些笼统和模糊,尤其是对考试招生制度改革这些关键环节没有规定;对义务教育质量标准缺乏相应的规定;对家庭和社会如何形成实施合力等方面缺乏正面导向。建议:一是从减轻学生负担,实施素质教育的角度出发,增加对义务教育阶段学校考试的原则性规定;二是增加对义务教育质量评估、学生综合素质评价、学校实施素质教育评估的法律规定;三是对未开齐开全体育艺术等国家课程和超出国家课程要求增加考试科目教学、不落实国家课程要求等行为加大责任追究;四是引导家长及其法定监护人应保障学生足够睡眠时间,培养良好生活方式和体育锻炼习惯;五是规范社会培训机构办学行为。

来源: 中国人大网 2014年1月20日 责任编辑: 王伟
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