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落实刚性约束指标 力促经济社会科学发展

薛惠锋

中国人大网 www.npc.gov.cn日期: 2008-01-09浏览字号: 打印本页 关闭窗口

    自然资源和环境是人类社会生存、发展的自然物质基础,是社会生产资料和人们生活资料的基本来源。新中国成立后,对资源和环境的开发利用在深度和广度上日益扩大,尤其是我国改革开放以来经济高速增长,取得了令世人瞩目的经济成就,但也付出了资源环境的沉重代价。我国经济总量的增长实际上走的是一条粗放式的发展道路,对资源进行掠夺式开发利用,对资源环境造成了严重破坏和污染。资源短缺、环境污染已成为制约我国经济社会实现可持续发展的瓶颈,并将产生长期的负面影响。对我国现阶段的资源环境问题予以思考和关注,研究资源环境问题产生的原因,寻求解决的对策与措施,化解资源环境与经济社会发展的矛盾,促进资源环境的合理开发利用和保护,对于保障我国经济社会的可持续发展,无疑具有重要的意义。

    一、立足全局看形势:节能减排工作是我国环境与资源保护工作的重中之重

    自上世纪八十年代改革开放,特别是进入本世纪以来,我国经济获得了快速发展。“十五”期间GDP平均增速为9.5%,人均达到1000美元;2006年国内生产总值突破两万亿,增长11.1%;我国的综合国力不断增强,人民生活水平日益提高。但是我们必须看到,这些成绩的取得,在很大程度上是靠牺牲环境和大量消耗自然资源、能源换来的,经济高速发展中所带来的环境和资源问题已经十分严重。

    对照十七大报告对环境保护问题做出的专门论述和对环保工作进行的新部署,当前环境形势与这些目标仍有较大差距,与人民群众对环境质量的基本要求也还有很大距离。长期积累的环境问题尚未解决,新的环境问题又不断产生,突发环境污染事件仍呈上升趋势。一些地区环境污染和生态恶化已经到了相当严重的程度,主要污染物排放量超过环境容量。水、大气、土壤等污染日益严重,固体废物、汽车尾气、持久性有机物等污染持续增加。目前,70%的江河水系受到污染,3亿农民无法喝到安全的饮用水,工业固体废物产生量达到十年前的2倍,1/5的城市空气污染严重,1/3的国土面积受到酸雨影响。全国水土流失面积超过国土总面积的1/3,沙化土地面积接近国土总面积的1/590%以上的天然草原退化,生物多样性减少。生态破坏和环境污染,造成了巨大的经济损失,给人民生活健康带来严重威胁。与此同时,我国人均矿产资源储量只占世界平均水平的58%,居53位,其中石油、富铁矿、锰矿、铜矿、铝土矿等支柱性矿产储量不足,铬、钾盐等少数矿产资源严重不足。如果按我国人均资源拥有量与世界人均值来比较,我国水资源为世界的25%,耕地为40%弱,石油为8.3%,天然气为4.1%,铜为25.5%。其他很多自然资源人均拥有量也都低于世界平均水平。目前我国重要矿产品的对外依存度不断增加,铁矿石已经超过50%,铜精矿达到70%以上,钾盐超过80%。严峻的环境资源形势已经成为可持续发展最严重的制约因素,必须引起我们的高度警惕。

    去年以来,全国上下加强了节能减排工作,节能减排工作取得了一定进展。2006年单位国内生产总值能耗实现了三年来的首次由升转降,今年上半年同比下降2.78%。去年主要污染物排放总量增幅减缓,化学需氧量、二氧化硫排放量与2005年相比,增幅分别回落了4.4%ll.3%,但仍没有实现年初确定的单位国内生产总值能耗降低4%、主要污染物排放总量减少2%的目标。更为严峻的是,今年以来这种状况继续发展。前三季度,工业特别是高耗能、高污染行业增长过快,占全国工业能耗和二氧化硫排放近70%的电力、钢铁、有色、建材、石油加工、化工等六大行业增长20.1%,增幅同比加快3.6个百分点。因此,要进一步加强节能减排工作,确保“十一五”节能减排的总体目标实现。

    二、追根溯源抓症结:探究环境与资源保护工作存在问题及原因

    从“十五”发展态势和“十一五”头两年情况来看,我们仍然没有改变高成本换取高增长、高增长付出高风险的粗放型经济增长方式。在未来的几年内,我国仍处于能源资源消耗高增长期和环境污染高风险期。在这样的形势下,要完成“十一五”环境保护和资源节约规划目标,任务是十分艰巨的。深刻分析制约我国环境与资源保护工作的主要问题及造成我国目前环境与资源压力持续加大的原因,除与人口多、生态条件先天脆弱、工业化起点低等因素有关外,主要症结在于对经济发展和环境资源保护的认识不到位,粗放型经济增长方式未根本转变,环境与资源保护立法与执法监督工作不到位等方面。

    (一)重经济增长轻环境与资源保护,政绩观偏离科学发展观

    从2006年和2007年前三季度的经济运行情况来看,GDP增速远超国家“十一五”规划所设定的经济发展预期性指标,经济增长由偏快转向过热的趋势没有得到根本缓解。在以高耗能、高污染行业为主的产业结构没有得到有效调整的前提下,过度追求经济效益增长使我们付出了较大的环境资源代价。环境资源保护的投入不足,治理的速度赶不上破坏和污染的速度,重点环境治理工程成效不明显且出现反复。我国在重点流域污染治理工程中,“十五”计划中的2130项治污工程仅完成1378项,完成投资864亿元,仅占总投资的53%,环保计划中确定的指标从未完全完成过。

    究其原因,还在于我们一些领导干部政绩观出现偏差。个别地方部门和企业尚未充分认识环境与资源保护工作的重要性和紧迫性,环境与资源保护责任意识淡薄,很多工作停留在口头上。个别党政领导干部在实际工作中对发展的认识就是提高经济增长,以经济建设为中心被简单地理解为以GDP为中心,没有真正树立起科学发展观。甚至一些地方的规划中将追求高增速作为硬任务,把环境与资源保护工作当作软任务,层层放大GDP的增速,地方保护主义也因此不断衍生,不顾自身条件互相攀比。除此之外,由于在政绩考核中缺乏环境资源保护方面的硬约束,造成地方政府在环境与资源保护方面的积极性不高,往往预算内的环保配套资金都难以到位,加上社会资本投入有限,使得环境与资源保护投入严重不足。长期重视不够和投入不足,造成大量的历史欠账,而历史遗留的环境资源保护问题又会成为下一届党政领导执政期间环境资源保护不力的托辞,形成恶性循环。

    (二)能源资源耗费高速增长,既有工业化道路难以为继

    现阶段我国已进入能源资源消费高增长期,但在当前的国际市场分工中,我国已成为世界加工厂,承接了国际市场上大量“两高一资”型产业的转移。我国的经济增长总体上还处于“投资和要素驱动型”,而不是“技术和效率提高驱动型”,科技进步对经济增长的贡献没有明显提高。经济总量的增长在相当程度上是建立在环境严重污染和资源大量消耗的基础上。目前,仍然是第一产业和第三产业比重下降,第二产业比重上升,其中工业增长超过GDP增长,工业中高耗能、高污染行业的增长又超过工业整体增长。

    从目前情况来看,既有的工业化模式在很大程度上拉动了我国的经济增长,但环境保护和能源资源消费问题也随着经济的高速增长日益严重,严重威胁到我国经济社会的可持续发展。究其原因,一方面我国进入工业化加速发展时期,正是能源资源高增长期,其生产和消费增长都十分迅速,使我国本来就不富裕的自然资源更是捉襟见肘。能源资源高消耗必然带来污染物高排放,导致环境质量的急剧恶化,经济发展和资源环境的矛盾进一步加剧,造成生态环境被严重破坏,影响到经济的持续发展;另一方面是粗放型经济过于偏向重化工业,造成能源资源极大的浪费,同时也给生态环境带来很大负担。这些显然违背我国自然资源短缺、生态环境脆弱、人口众多的现状,也有悖于我国科学发展,可持续发展的总体战略。我国的现有能源资源储备和生态环境状况也已不可能长时间的负荷这种高耗能、高污染的粗放型发展模式,因此我们要探索科学的、可持续的发展模式,走新型工业化道路,建设资源节约型、环境友好型社会。

    (三)监管体系不健全,约束性指标难以落实

    监管体系建设是提高环境与资源保护监管能力,全面落实和完成约束性指标的核心内容。但现行的环境与资源监管体系未完全理顺,管理效率有待提高,监管能力薄弱,部分领导干部环境与资源保护意识和公众参与水平还远不能满足环境与资源保护工作的需要。

    一是监管形式单一,行政监管替代综合监管。行政监管仍是目前环境与资源保护工作的主要监管方式,司法监管、市场监管等综合性监管手段相对较少,其应有的监管效力尚未得到充分发挥。环境与资源保护工作的监管主体主要是相关政府职能部门,社会公众、舆论媒体、非政府组织等监督主体作用未得到有效发挥,多元化监管组织体系尚未形成。过度依赖行政手段。作为计划经济体制下普遍使用的经济调控手段,行政手段在取得成效的同时也带来一定弊端。过度依赖行政管理的环境管理体制模式存在管理费用过高、经济效率偏低的弊端,阻碍了行业管理的有效执行、企业效益的正常发挥以及环保科技水平的提高,违反了公平竞争原则。

    二是监管体制不顺。一方面表现为整体性、全局性监管机构相对缺乏。在我国流域水污染防治中也尚未形成流域整体性的科学、有序、有效的监管体制;另一方面表现为监管职能缺位、错位。由于体制不顺,监管部门特别是地方监管部门监督工作不到位,监管力度弱。政府监管部门职能存在缺位的现象。监管主体责权利界定不清、分工不明、职能交叉,监管职能错位现象也时有发生。

    三是监管技术手段不完善、监管队伍建设滞后。作为重要监控手段之一的污染物在线监测设备,仍有大量企业甚至重点污染源没有安装,即使是已经安装的企业,也有相当一部分未正常运转,经常遇到设备失灵、失效或数据记录出现故障、记录不全等问题。有些监管部门由于缺乏检测设备,在实际监管工作中,主要凭借个人经验进行判断。监管方法不完善,监管操作随意性较大,难以获得客观公正的监测结果。

    (四)宏观调控政策乏力,利益驱动机制不健全

    国家围绕“十一五”节能减排目标的落实,先后制定和出台了一系列调整经济结构、转变增长方式的宏观调控政策,也取得了一定成效,但是,我国节能和环保目标没有完成,产业结构重型化,经济粗放增长的趋势没有得到遏制,这些都与宏观调控政策乏力直接相关。

    造成宏观调控政策乏力和难落实的原因则是多方面的,但最核心问题是利益驱动机制不健全。一是产权不清导致利益机制失衡,产业结构重型化难以遏制。土地、资金和资源的低价获取是企业在利益最大化驱动下投资资源型产业,从而助推产业结构重型化的根源。我国现行的土地制度是国家所有和集体所有,地方政府出让土地过程中利用现行土地产权机制的缺陷剥夺了农民的利益补贴给企业;企业利用国有银行产权缺陷,通过各种手段低成本获取远超实收资本的巨额资金;我国资源产权不清和扭曲的价格机制造成企业对资源的低成本获得并获得超额资源收益。企业在这种绝对成本优势形成的巨大利益驱动下,对资源型产业投资势头强劲,国家产业调控政策显得力不从心,步履维艰。二是我国资源价格形成机制尚不完善。以市场定价为主的资源价格形成机制不完善,开放统一的价格市场不发育,资源价格体制改革相应的财税政策还不配套,对企业激励和约束机制尚未形成,难以使企业更加自觉地接受市场价格的引导。另外,不同产业、不同地区之间的价格联动机制,以及上下游产业之间、地区之间的利益调节机制还不健全,也难以调动相关产业及行业接受和推行资源市场化价格形成机制的积极性。三是财税优惠政策没有调动企业节能减排的积极性。相关财税政策制定难以反映企业节能减排的效益费用比,污水处理、电厂脱硫及替代能源使用的高成本负担打压了企业积极性,再加上法律法规不健全、环境标准宽松且执行不力,对资源消耗和环境污染的底数不清等原因,企业利益取向难以向环境友好、资源节约的方向转变。

    (五)法律体系不完善,约束保障能力弱

    遏制环境污染和资源浪费的一个重要手段就是立法,通过立法来对污染和浪费行为进行管制,以阻止公害的滋生和蔓延。经过二十多年的努力,我国的环境与资源保护逐步建立起了一个比较完整的可持续发展法律体系。但总体上看,我国环境立法与遏制环境恶化、推动企业积极治污的和促进公众参与环境保护的期望相比,都还不相适应。法律原则性强、可操作性差等问题始终没有得到很好解决,缺乏明显的法律效应,权力与责任、行政手段与经济手段、政府引导与公众参与没有很好的结合,法律体系还尚需进一步完善。

    一是法律授予行政部门的权力与其所应承担的法律责任不相匹配,权力与责任不一致。权大而责小,或者有权而无责。这就容易导致在法律制定过程中竞相争权揽利,但遇到难题时又互相推诿责任。二是现行法律中环境违法责任追究制度尚不健全,对环境违法企业除行政处罚外,很难追究其相关责任人的刑事责任。现行法律对企业连续性违法行为缺乏针对性处罚办法,对同一企业连续性环境违法行为是否可以连续处罚,法律上缺乏明确说明,实践中尚存在争议。三是环境污染损害赔偿制度还未真正建立,助长了企业的环境违法行为。现行法律对企业的环境违法行为只是进行一次性处罚,而对其造成的污染损害,虽然规定了可以要求补偿,但由于缺乏实施细则,实践中很难得到补偿,使企业成本转化为社会成本,社会利益受到损害。四是环境立法体系中仍存在着环境污染防治立法与自然资源保护立法相互分离的情况,体系协调性不强,不利于环境与自然资源开发、利用、保护、治理、恢复与改善目标的实现,也不利于统一的环保产业市场的形成。

    三、打破困局求发展:全面推动环境资源保护工作的对策及建议

    我们国家所面临的环境与资源问题是在改革发展中难以避免的,因此必须在发展中解决发展的问题。我们既要看到发展的机遇和前景,又要看到发展中存在的矛盾和问题。我们要增强解决问题的信心,找到化解矛盾的办法,矛盾化解了,问题解决了,我们的事业就一定会有一个新的突破,有一个大的发展。把节能减排作为调整经济结构、转变增长方式的重要抓手和全面贯彻落实科学发展观的重要内容,切实转变经济增长方式,综合利用资源,遏制环境恶化,实现经济社会全面协调可持续发展,是我国当前必须正确面对和着力解决的重大发展问题,也是我国走新型工业化道路的必然要求。

    (一)转变政府执政理念,树立正确的政绩观

    全面落实“十一五”节能减排目标,必须根本转变经济增长方式,把对经济发展与环境资源保护的思想认识统一到中央的方针政策和工作部署上来,引导和教育广大领导干部,坚持和落实科学发展观的正确导向,建立健全干部绩效考核体系,树立正确的政绩观为核心的新执政理念。一是要完善政绩考核指标体系。把经济增长质量和效益情况、社会发展和能源节约环境保护情况、政府职能转变和行政效能提高状况纳入领导干部政绩考核指标体系。二是要健全干部考核制度,把对干部的基本考察和政绩考核统一起来,把经济发展指标考核与环境资源任务目标考核统一起来,把政府自身考核与人民群众满意度考核统一起来,突出对干部的实绩考核、全面考核及长效考核。三是要加快建立节能减排工作问责制。国务院今年六月印发的发展改革委会同有关部门制定的《节能减排综合性工作方案》明确提出建立政府节能减排工作问责制和“一票否决”制,将节能减排指标完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系,作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容。有关部门要抓紧制订具体实施办法,加速节能减排问责制的建立和推行,使其真正成为各级领导干部树立正确政绩观的有效约束机制。

    (二)调整和优化经济结构,开创我国新型工业化道路

    目前我国高投入、高能耗、高污染、低效益的传统工业化发展模式还没有根本转变,致使资源支撑不住,环境容纳不下,社会承受不起,经济发展难以为继。因此,坚定不移地走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路,才是实现经济又好又快发展的正确道路。走新型工业化道路,必须以调整和优化经济结构为突破口。一是合理调整产业结构和产品结构,大力发展低耗能、低排放的第三产业和高新技术产业,逐步提高二者在经济结构中的比重,促进经济增长由主要依靠工业带动和数量扩张带动,向三次产业协同带动和优化升级带动转变。坚决控制高耗能、高污染行业过快增长,把好行业准入关。严格控制新增高耗能、高污染项目,严格限制高耗能、高污染产品出口。二是大力推进环境保护和资源综合利用技术进步。要把环境保护和资源综合利用作为政府科技投入、推进高技术产业化的重点领域,大力发展循环经济,优先支持拥有自主知识产权的资源综合利用和污染物减排关键技术示范,采取多种方式加快高效环境保护和资源综合利用产品的推广应用。三是制定和实施强化环境保护和资源综合利用的激励政策,建立健全环境和资源保护的保障机制,通过财税政策、价格政策等各种经济杠杆,促进环境保护资源利用工作,形成激励和约束相结合的环境和资源保护机制。

   (三)加强法制建设,为环境与资源保护工作保驾护航

    环境资源工作的市场化监管、行政审批、行政许可、责任追究、行政复议、政务公开等一系列权力运行和监督都应纳入法制化和规范化操作的轨道,应加强环境资源方面的法规体系和标准体系以及科学民主决策制度的建设工作。严格执行已颁布的有关法律法规,加强执法监督检查,同时研究和建立新的法律法规体系,如循环经济法的初步形成和生态补偿制度研究实施。研究和建立环境和资源保护相关决策的咨询、听证、会审和联席会议等制度,加强环境资源工作科学决策和民主决策的制度化保障。完善环境资源事故的应急监控和预警体系,科学制定重大环境资源污染突发事件和敏感区域的应急预案。探索和完善绿色GDP核算和评估体系。

    建立健全群众参与的后督察和后评估机制,推动相关法律法规贯彻落实。营造良好的舆论氛围,将舆论监督与严格执法结合起来,形成全社会倡导和督促资源综合利用和污染物减排的氛围。后督察制度已在环境执法实践中逐步推行,建议进一步健全完善,并考虑在环境保护和资源利用相关法律中对后督察制度和后评估制度作出明确规定,切实发挥后督察和后评估机制的作用,有效推动相关法律法规的实施。

    (四)强化监督管理,力促环境与资源保护目标落实

    我们要进一步健全监督机制,完善监督制度,改进和加强监督工作,规范专门委员会的工作制度,将发挥自身监督职能、推动政府环境管理效率和建立健全群众参与的后督察制度有机结合,推动环境资源相关法律的贯彻执行,确保环境与资源保护目标落到实处。

    首先,全国人大要积极发挥监督职能。开展深度监督,增强监督实效是全国人大常委会及其专门委员会的基本职能。人大环资委要不断增强监督工作实效,通过监督过程中的“三个监督”、执法检查过程中的“三个环节”和监督相结合、执法检查与立法调研相结合的“三个结合”,把监督工作引向深入,在推动政府环境执法、督促企业履行责任、维护群众环境权益、传播先进环境理念等方面,发挥积极作用,有力的推动各级政府采取更加有力的措施,努力解决直接关系人民群众生产、生活的突出环境问题,落实“十一五”节能减排的目标和任务。其次,推动政府部门提高环境资源管理效率。督促政府有关部门在国务院统一领导下,加强协调配合,统筹负责环境资源保护工作的政策制定和监督管理。必要时对涉及全局性工作的环境资源保护的主要管理部门予以行政级别升级,实行部门垂直管理,在条件成熟时甚至可以考虑整合调整部门间的职能和机构设置,提高我国环境资源保护工作的管理效能。改革现有监督执法机制,建立完善科学的环境管理体制,努力落实公众参与机制,调动各方积极性,及时向公众公布信息,加强舆论监督,建立公众监督机制。

    (五)推动“节能减排全民行动”,营造节能减排全民参与良好氛围

    国务院有关部门共同组织的“节能减排全民行动”,包括家庭社区行动、青少年行动、企业行动、学校行动、军营行动、政府机构行动、科技行动、科普行动、媒体行动等九个专项行动。人大环资委及地方各级人大应加强联系,积极配合,形成工作合力,发挥中华环保世纪行的监督和宣传作用,紧紧围绕推动科学发展、促进社会和谐这个主题,努力在推动政府环境执法、督促企业履行责任、维护群众环境权益、传播先进环境理念等方面发挥独特的作用。把法律监督、舆论监督、群众监督有机结合,以环境法律为依据,以新闻媒体为阵地,深入基层,大力宣传节能减排,不断提高广大人民群众和各级领导干部的法律意识和环保意识,借助舆论的力量,调动全社会参与节能减排的积极性,使节能减排成为每个企业、每个单位、每个社区、每个家庭、每个社会成员的自觉行动。

    我国已进入工业化加速发展时期,这既是经济社会全面发展的历史机遇期,也是环境与资源瓶颈制约问题日益突出的矛盾凸现期。做好资源节约和环境保护工作事关我国经济社会发展全局。我们要以十七大提出的总目标为导向,不断增强立法质量和监督实效,推动各级政府积极采取更有力的措施,把节能减排作为调整和优化经济结构,转变增长方式的重要抓手,作为贯彻科学发展观和构建和谐社会的重要举措,大力发展循环经济,坚持走有中国特色的新型工业化道路,为全面实现“十一五”节能和环保目标,促进我国经济社会又好又快的发展努力奋斗!(作者系全国人大环境与资源保护委员会调研室副主任、西北工业大学教授、博导)

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