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全球视野下中国资源环境问题的形势与思考

全国人大环资委调研室副主任 薛惠锋

中国人大网 www.npc.gov.cn日期: 2007-09-21浏览字号: 打印本页 关闭窗口
        人类的生存发展依赖于自然,同时也影响着自然的结构、功能与演化过程。人与自然的关系体现在两个方面,一是人类对自然的影响与作用,包括从自然界索取资源与空间,享受生态系统提供的服务功能,向环境排放废弃物;二是自然对人类的影响与反作用,包括资源环境对人类生存发展的制约,自然灾害、环境污染与生态退化对人类的负面影响。

        曾经辉煌的南美洲玛雅文明、中东苏美尔文明、印度河哈拉帕文明等都最终向衰落和消亡,究其原因,都直接或间接地与人与自然关系不协调有关。一部世界文明史告诉我们,凡是对自然进行疯狂掠夺的文明最后都遭到了自然的报复,凡是与自然和谐发展的文明都得以延续发展。200多年的工业革命,人类社会的发展超过了以往几千年的农业历史时期。但工业社会的发展曾严重依赖于资源的大规模消耗,建立在依靠消耗以化石资源为主的不可再生资源基础上的工业化,以对大自然进行野蛮地开发掠夺、牺牲生态环境换来的经济增长,使得世界环境迅速恶化,自然资源的急剧消耗,生态环境的日益恶化,人与自然的关系空前紧张。

        1.世界视野下中国资源环境问题的形势

        随着人类社会生产力的不断发展,人类开发利用自然的能力不断提高,人与自然的紧张关系在世界范围呈现扩大的态势,人类已经为自己的不当行为付出了惨重的代价。我们已经听到地球在呻吟:自然资源枯竭;全球气候变暖;臭氧层空洞扩大;大气、水、土壤污染严重;物种灭绝加速;土地荒漠化严重;洪灾泛滥……人类正在以可怕的速度破坏生态环境,地球因此变得暴躁不安、喜怒无常,危险与风险每天都在发生、发展,各种灾难一次次向人们敲响警钟。中国几千年文明史中,人与自然的矛盾从未像今天这样严重,中国经济社会的持续发展,中国人口持续膨胀,开始愈来愈面临资源瓶颈和环境容量的严重制约。

        整个20世纪,人类消耗了1420亿吨石油、2650亿吨煤、380亿吨铁、7.6亿吨铝、4.8亿吨铜。占世界人口15%的工业发达国家,消费了世界56%的石油和60%以上的天然气、50%以上的重要矿产资源,全球各国各民族间出现严重的不平衡。自然资源的枯竭问题,如果在20世纪还可以一叶障目、视而不见,那么进入21世纪,这个问题已是生死攸关、迫在眉睫了。传统工业文明的持续增长,使得世界环境更难以支撑当前这种高污染、高消耗、低效益生产方式的持续扩张。目前世界范围内突出的环境问题主要有全球气候变化问题、水污染问题、生物物种灭绝问题、电子垃圾问题、酸雨污染问题、土地沙漠化等问题。

        中国的国内资源再也难以支撑传统工业文明的持续增长。我国水资源总量占世界水资源总量的7%,居第6位。但人均占有量为世界人均水量的27%,居世界第119位,是全球13个贫水国之一。660多个城市中三分之二的城市供水不足,其中110个严重缺水;人均耕地面积仅相当于世界人均耕地面积的40%。矿产资源可以说是最能体现我国同时作为资源大国与资源小国这个特点的资源种类。我国累计发现矿床种类162种,中国无疑是世界上拥有矿种比较齐全,探明储量比较丰富的少数国家之一。但若按人均拥有量计算,我们却还是无法脱掉“贫矿”的帽子。国际上公认的工业化过程中不可缺少的45种矿产资源,人均拥有量不足世界平均水平的一半,石油、天热气人均剩余探明储量占世界储量的7.7%和7.1%,即使是储量相对丰富煤炭资源仅占世界储量的64%。根据世界银行估计,每年中国环境污染和生态破坏造成的损失与GDP的比例高达10%。由煤炭燃烧形成的酸雨造成的经济损失每年超过1100亿元人民币。自二十世纪九十年代中期以来,中国经济增长中有2/3是在环境污染和生态破坏的基础上实现的。世界上污染最严重的20个城市我国占了16个。2006年全国流经城市的河流中,  70%的江河水系受到污染,3亿农民无法喝到安全的饮用水,75%的湖泊出现了富营养化问题。酸雨的影响面积占到国土面积的三分之一。工业固体废物产生量是1995年的2倍,城市空气质量总体较上年有所好转,部分城市污染依然严重,1/5的城市人口居住在污染严重的空气中,土地不断沙化,水土不断流失,台风、洪涝、沙尘暴、热浪等自然灾害变得越来越频繁。

        2.透视人类发展之痛:资源环境问题的根源

        人类前进的步伐伴随着资源掠夺与环境恶化。在历史上,争夺对国家安全和经济发展至关重要的稀缺战略资源往往是一国发动战争的根本动因。因此,资源环境问题之所以产生,源于人们在不断扩大生产力的过程中,对资源环境的不合理的利用和破坏。

        环境规划署在内罗毕公布的一份研究报告指出,最近数十年来苏丹气候环境的急剧恶化是造成这个国家局势动荡的根源之一。如果不迅速采取措施扭转环境恶化的趋势,就难以将其转化为人类可支配使用的财富,支撑了人口新一轮的膨胀。迅速增加的人口必然导致对资源的过度需求,而地球上的资源环境却并非是取之不尽、用之不竭的,当人类对资源的需求量超过全球资源环境本身可以承载量时,必然会出现资源能源短缺问题。由于长期以来不存在对自然资源使用进行调控的机制,人们逐渐形成了资源无价的思想,在这种思想的指导下,没有一个人会来承担环境退化所造成的损失,结果必然是全球资源环境被过度利用,人类生存环境迅速恶化,造成了哈丁所谓的“公地的悲剧”。

        纵观中国历史,在漫长的奴隶社会和封建社会,由于生产力相对低下,对自然环境的破坏较小。解放以后,在一穷二白基础上建立的新中国,全民以极大的热情投入到社会主义建设中,在“全民炼钢”的运动中,烧掉了全国的大量森林;之后,为了增加粮食产量,在全国开展“让荒山变良田”运动和填湖造田运动,结果适得其反,使森林植被遭受破坏,水土流失面积扩大,生态环境进一步恶化;改革开放初期,乡镇工业突飞猛进地发展,但由于乡镇企业规模小、行业多、布局严重不合理、污染物种类繁多,造成处理困难,因而给环境带来了很大的负面影响。这是我国发展历史留给我们的资源环境问题。我国人口多、资源少、环境容量小、生态脆弱,因此建立在粗放型经济增长方式基础上的快速增长,使资源难以为继,环境不堪重负。我国单位产出的能耗和资源消耗水平明显高于国际先进水平,工业万元产值用水量是国外先进水平的10倍,单位国内生产总值排放的二氧化硫和氮氧化物是发达国家的8-9倍。因此,粗放型的增长方式是产生环境问题的根本原因。

        环境污染问题治理困难的一个关键在于:追求经济利益最大化的企业社会责任意识差和地方政府官员唯GDP的政绩观。资源环法律存在规定“软”、权力“小”、手段“弱”等问题,导致环保部门执行能力不足。在环保工作上,未建立起有效地上级对下级的监督渠道,地方环保监管部门常常受到地方政府的牵制。中央着急,群众受苦,可是地方的一些环保局长们对环保工作更多地是尴尬和无奈,环保工作“两头热中间冷”、环保执法成为“夹生饭”等现象普遍存在。在具体的环保项目和政策上,不同政府部门之间有可能出现如何相互协调的困难,极端的情况下,由于各部门之间的冲突,最终达成的妥协已经失去了环境保护方面真正的价值。

        3.中国资源环境问题衍生的问题

        当今社会,资源环境问题再也不是一个孤立的问题,它与社会、经济、政治等问题越来越紧密的缠绕在一起,相互影响,相互作用,构成一个复杂的社会巨系统。为了更深刻的认识资源环境问题,寻求更好的破解资源环境难题的途径,就必须将资源环境问题置于这个复杂的社会巨系统之中进行剖析。由于资源环境问题引发了国际贸易、国际投资、金融、财政、产业发展与国际政治等相关问题。

        当前,从国际比较来看,由于种种原因,我国资源价格与环境成本长期扭曲,处于很低的水平,使得我国与资源环境相关的“两高一资”型产品国际竞争优势明显,国际需求旺盛,尤其是随着国外资源价格不断提高、环境要求日趋严格,这种扭曲的国际竞争优势更加明显,成为推动我国出口量持续快速增长的主要原因之一,相应地也导致了我国贸易顺差持续大幅增加。在出口结构中,“两高一资”产品出口较快增长的态势没有根本改变,如今年上半年,钢材出口量增长97.7%,钢坯增长40.9%。由于出口产品中相当大部分是高耗能、高污染、低附加值、资源型的“两高一资”型产品,如轻工、纺织、冶金、钢铁、机械等行业的产品,尽管没有直接出口能源,但无论是原料还是生产过程,都消耗了大量能源,因此“两高一资”型产品也是对我国资源与环境的“隐性”出口,其旺盛的国际需求,进一步加剧了我国的资源短缺和环境恶化问题。

        中国扭曲的资源环境竞争优势,使得国外大量的“两高一资”型产业向国内转移。我国当前的外资利用规模居亚洲之首,世界第二,但与美国等发达国家外资投资领域主要集中在高新技术产业、服务业等产业不同,我国外资投资的领域主要集中在制造业,尤其是“两高一资”型产业,如我国今年前5个月实际使用外资额中,制造业占53.3%,而且远高于居于第二位的房地产业的23.9%。2006年实际利用外资总额中,制造业所占比重为57.7%。由于这些外资企业大多数为外向型企业,产品多为出口,如  2006年我国出口与进口总额中,外资企业所占比重分别达到58.2%和59.7%。从而进一步推动了我国出口量的增加,以及贸易顺差的不断扩大,同时也加剧了我国资源供给压力和环境恶化程度,而且外资的持续大量流入,使我国长期维持着资本项目顺差的格局。

        资源环境成本低以及相应的粗放型增长模式,一方面,推动了出口的持续增长,使我国长期保持巨额贸易顺差;另一方面,推动了国际产业向国内的转移,使我国在资本项目下也维持了长期的顺差格局。1994年至2006年期间,除了1998年由于受到亚洲金融危机的影响,资本项目出现63.2亿美元的逆差外,其余年份经常项目和资本项目均出现顺差,且顺差额逐年增加,使得我国的外汇储备由当初的不足千亿美元急剧增加到2007年6月底的1.33万亿美元,继续保持世界第一大外汇储备国的地位,国际收支长期失衡。资源环境成本扭曲通过产业与贸易的传导,成为导致我国国际收支长期失衡、外汇储备持续快速增加的重要原因之一。  

        我国长期以来实行鼓励出口的税收政策,主要是实施出口退税政策。出口退税政策进一步增强了我国出口产品,尤其是“两高一资”型产品在国际市场上的竞争力,相应的推动了出口量持续扩大,从而加剧了我国的资源环境压力。在引进外资方面,我国各地各级政府相继出台了大量的优惠政策,尤其是中国政府在过去20多年里一直对外商投资企业提供税收优惠,这不但包括25%的所得税税率(低于内资企业33%的税率),还包括诸如“三免两减半”的各种减免税措施。从而使我国成为全球投资洼地,吸引了大量的外资流入,这些外资主要集中在制造业,尤其是“两高一资”相关产业,因此,外资的流入直接加剧了我国的资源环境问题。

        资源价格和环境成本偏低,刺激了我国出口量的增加,同时也促进了国际产业向国内的转移,进而从出口和投资两个层面拉动了我国国民经济的快速发展,总产出持续增加,国民收入不断提高,企业利润大幅上升。我国当前仍然是以高投入、低产出、低效益的粗放型增长方式为主导,产业结构尚未得到根本性优化,主要还是以第二产业,尤其是“两高一资”型重化工业为推动力。2006年我国第二产业增加值比重高达48.7%,其中工业增长超过GDP增长,工业增长里面高耗能、高污染的行业增长超过整个工业增长。今年上半年,全国规模以上工业增加值同比增加18.5%,比去年同期加快0.8个百分点,占全国工业能耗和二氧化硫排放近70%的电力、钢铁、有色、建材、石油加工、化工等6大行业同比增长20.1%,仍高于全部工业1.6个百分点。同时,尽管国家采取了取消和降低出口退税、开征或提高出口关税、实施出口许可证管理等一系列调控措施,但以钢铁等为代表的“两高一资”产品出口增速依然很快,今年上半年钢材出口量增长97.7%,钢坯增长40.9%。此外,主要耗能产品产量增速明显加快,今年前5个月火力发电量增长18.3%,全社会用电同比增长15.83%,其中重工业的用电增长高达19.32%,铝、粗钢、焦炭、铁合金等高耗能产品产量同样增长迅速。因此,经济发展与投资的高速增长,一方面带来总产出和国民收入的增加,另一方面也导致资源需求压力不断加大,环境恶化程度日趋严重。反过来,又制约了我国经济的进一步发展,客观上将对我国重化工业的发展和经济结构升级造成明显的需求约束,为我国经济的可持续发展埋下了隐患。

        在全球普遍关注气候变化等环境问题的今天,我们国家的资源环境问题也引发了一系列政治外交问题。第一,对资源与原材料需求的过快增长必然导致国际市场相关资源与原材料供给偏紧以及价格大幅上涨,从而引起全球性通货膨胀。中国经济加快发展对主导性资源与主要原材料需求持续大幅增长,不仅使一些发达国家备感资源竞争的压力,也因此成为影响国际市场相关资源与原材料供求状况及其价格水平的风向标,甚至出现了中国需求状况与国际市场价格水平的联动效应。生产成本增加,这势必影响别的国家经济发展,引起别的国家对中国经济过快的经济发展的不满。第二,一些发达国家意识到了中国已经逐渐从廉价的能源出口国变成了能源进口国,出于战略角度考虑,能源对于国家生存发展都是至关重要的,中国的经济高速增长使得大量的资金、能源流入中国,打破了原有的能源格局,这对他们既得利益是一种极大的威胁,中国的一些积极开拓海外资源的商业努力也被视为是别有用心的战略扩张。第三,中国原来的经济发展方式是资源消耗型的,国家统计局显示的2007年第一季度经济发展状况显示,重工业发展迅速,其中高耗能的产业发展的更为突出。在近期的八国峰会上,涉及到气候问题中,开始强调发展中国家尤其是中国经济发展对于气候变化、环境恶化的责任,企图通过环境气候问题来限制中国的经济发展。第四,中国资源环境成本低在一定程度上导致了现阶段的我国对外贸易顺差不断加大,从而导致了与其他国家的贸易摩擦,其中以中美贸易摩擦最为严重,美国在该问题上持续对人民币升值进行施压。而这些政治外交压力,反过来又影响到我国的经济发展,各种各样的贸易壁垒直接导致出口量下降,环境、能源等外交压力迫使我们不得不迅速调整产业结构,许多相关企业缺乏缓冲,损失惨重,而人民币的大幅升值,更是直接导致许多出口企业利益严重受损。

        4.回望危机瞻未来:中国资源环境问题的出路

        在自然界中,人类无论怎样推进自己的文明,都无法摆脱文明对自然的依赖和自然对文明的约束。自然环境的衰落,也必将是人类文明的衰落。科学界的评估,政治界的觉醒,只是为呻吟的地球把了脉,而要彻底医治好地球的伤痛,必须要有每一个地球公民的参与和行动,这是责任,更是义务。因此,资源与环境问题是人类无法逃避的一个现实问题,对解决中国资源与环境问题,我们有以下几点思考。

        (1)构建资源节约型、环境友好型社会

        近年来,党中央审时度势地提出建设资源节约型、环境友好型社会号召。资源节约型、环境友好型社会的核心就是建立资源节约型、环境友好型的经济发展模式。为此,要大力发展循环经济,实现环境治理模式从末端治理向源头和全过程控制的转变;要加快经济结构的战略性调整,转变经济增长方式的步伐,推进经济社会的信息化,走新型工业化道路;要采取政府主导与市场机制相结合的原则,加快改革与创新,创造良好的政策环境和体制保障。

        (2)完善法律法规体系和监督监管机制

        我国的环境法规还需进一步修订和完善。首先是需要加强对环境资源整体性综合法律调整这方面的立法。举例而言,要全面修订现在的《环境保护法》,把它真正制定成为一个全面的调整环境资源保护的综合性法。其次,尽管我国已经出台了一系列法律法规,但是在一些领域的立法尚有缺失,要完善这些方面的立法。最后,针对资源环法律存在规定“软”、权力“小”、手段“弱”等问题,要及时修订相关资源环境法律,明确落实地方政府在地方环境保护工作中应负的责任。

        由于历史的、自然的和人为的原因,我国环境资源问题头绪繁多,问题复杂,这也决定了全国及地方各级人大环境资源保护监督工作面广量大、任务繁重等特点。各级人大要进一步认真履行职责,推进工作创新,增强监督实效;工作内容上要突出社会关注焦点、重点、难点和热点;工作手段上,要坚持法律监督、舆论监督和群众监督相结合;工作方法上,各级人大上下联动,形成合力;在工作作风上,树立认真负责、锲而不舍、一抓到底的精神。

        (3)全面开展资源节约和环境保护工作

        建立科学的政绩考核标准体系,扭转地方政府仅仅追求GDP的政绩观,充分发挥干部政绩考核在环保和发展中的重要作用;依靠科技进步,发展“循环经济”,实现经济增长方式从粗放型向集约型的转化;改革环保执法监督体制,增强环保执法力度,温家宝总理提出一定要“建立完备的环境执法监督体系”。  我们认为:从环保执法监督体制应当打破现有行政区划的限制;同时废除以往环境管理中的双重领导体制,实现国家对整个环境管理工作的垂直领导;在工作方式中,不仅要用行政手段,还有要运用市场调节的方式加强环境执法监督。

        (4)开展国际资源环境问题合作

        十多年的国际环发合作经验告诉我们,积极开展国际能源、环境方面的合作,能够使我们有效利用外部资源缓解国内的资源环境的压力。中国作为一个负责任的环境大国与发展中大国,积极参与全球环境领域国际合作,并取得长足进展。积极开展战略资源开发利用的国际合作,中国作为一个发展中国家,在全球资源战略中,应突出重点,集中力量搞好区域经济合作,尤其是与周边国家的政治、经济合作,构建集体安全保障体系。与上游资源国建立良好的经济合作关系,同时实现资源进口的多元化。加强解决国际环境问题的国际合作,要坚持在国际合作中共同解决全球环境问题,要加强现有国际环境机构间的组织与协调,提高国际环境合作的效率和水平,要把环境合作与发展合作相结合,在发展中解决环境问题,促进环境与发展“双赢”。
有美国的科研机构提出,到公元2050年,地球上的生态环境将会急转直下。到那时,最坏的结果是全部生物一起消亡,最好的结果是其它生物留下来,而全部人类从地球上消失……,不论其结论正确与否,都为我们在沉湎于“万物之灵”的尊荣誉享乐的时候敲响了警钟!
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