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努力为实现“十一五”规划环境资源目标保驾护航

全国人大环资委调研室副主任,教授、博导 薛惠锋

中国人大网 www.npc.gov.cn日期: 2006-11-30浏览字号: 打印本页 关闭窗口
        当前,随着经济社会的持续快速发展,能源严重紧缺、资源供应不足、环境压力加大,已经成为我们全面建设小康社会、加快推进社会主义和谐社会建设的重要制约因素。为此,中央确立了全面、协调、可持续的科学发展观,把促进人与自然和谐发展作为全面建设小康社会的重要目标,“十一五”规划更是把环境和资源工作放到了非常突出的位置,并且列入到我国经济社会发展的主要考核指标中,明确为必须完成的约束性指标。

        今年是“十一五”开局之年,上半年全国GDP增长10.9%,保持了较快的发展速度。但是,依据对17个省(区、市)有关数据的综合分析,上半年全国主要污染物排放总量不降反升,其中,化学需氧量、二氧化硫的排放量分别比去年同期增长了4.2%、5.8%,单位GDP的能耗指标同比上升0.8%。面对严峻的形势,“十一五”国民经济社会发展规划确定的单位能耗下降20%,环境污染的主要污染物下降10%,二氧化硫的排放量下降20%的环境保护和资源节约目标,怎么落实,工作应该怎么去做?需要我们认真思考。


        一、实现“十一五”规划环境资源目标必须立法和监督并举

        立法和监督并举古已有之,早在距今4000多年的帝舜时代,我国就设立了管理山林水泽的机构,任命“虞官”为该机构的管理人员。以后的禹执政的时期,也颁布了有关环境保护的法律。《逸周书·大聚篇》记载:“禹之禁,春三月,山林不登斧,以成草木之长;夏三月,川泽不网罟,以成鱼鳖之长”。现今通常将上述史实称之为世界上最早的环境资源立法和监督。

        进入工业化时代,特别是近50年来,由于长期积累的粗放型经济增长方式没有根本改变,我国经济社会发展与环境资源的矛盾日益突出,发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境资源问题,我国在20多年里集中迸现,并呈现结构型、复合型、压缩型特点,保护环境资源成为难度很大而又必须切实解决好的一个重大课题。为此,中央把能耗和主要污染物排放总量作为两大约束性指标,作为不可逾越的“红线”,对经济发展给予污染物排放削减的“硬约束”,并持续施加五年的压力,以便有力地促进产业结构的优化升级,推进经济增长方式的转变,努力缓解经济结构不合理、增长方式粗放、资源环境对经济发展的瓶颈制约三大难题。但是,从目前来看,压力相当巨大,困难也相当艰巨,要切实增强两大指标的约束力,确保实现“十一五”规划环境资源目标,唯有从根本上着力,举起立法和监督的利器,以立法促规范,以监督促落实,不折不扣将“十一五”规划环境资源目标落到实处、见到实效。


        二、当前立法和监督尚难以有效助力“十一五”规划环境资源目标的实现

        目前,从环境资源的现状来看,立法和监督尚难以有效助力“十一五”规划目标,特别是环境资源目标的实现:

        1、立法难以有力支撑实现“十一五”规划环境资源目标。加强环境资源法制建设,对于不断提高环境资源保障能力,实现国民经济又快又好发展,加快和谐社会建设具有重大意义。但是,当前我国环境资源法律体系尚不完备,主要表现在:环境资源立法尚存在一些空白,如缺少土壤污染、化学品管理、生物安全、遗传资源保护、核安全等法律法规;环境资源法律配套滞后,不少环境资源法律的条例、规章、标准、政策迟迟不能出台,影响了法律的贯彻执行;环境资源法律和制度的创设往往以“末端控制”为主导,  倾向强调环境保护责任的个体化,“源头控制”体现不充分;环境资源法律法规缺乏强制手段,处罚力度弱,违法成本低、守法成本高、执法成本高,取证难、举证难、执行难问题突出;环境资源法律缺少专门约束政府行为的要求,地方保护干扰正常执法现象普遍;大多环境资源法律实施条件和形式主要是为适应大中城市和大中企业的污染防治而设计创立,未认真研究和采取适应于城镇建设、乡村环境的法律制度及其实施手段和形式。这一系列问题已成为影响环境资源法律效力的重要因素。

        2、监督难以有力助推实现“十一五”规划环境资源目标。自1989年《环境法》颁布以来,我国环境资源法制建设不断健全和完善,环境资源法在总体上得到了较好的实施,但是环境资源监督一直是环境法制建设的软肋,成为长期影响着环境资源法实施效果的重要因素,主要表现在:权力机关的监督未完全发挥应有的作用;行政监督效率较低;公众监督没有制度保障,《环境法》没有规定公众参与制度,《环境影响评价法》虽然做了规定,但是对指导性规划没有规定公众参与程序,没有规定公众的环境行政诉讼权,使公众参与监督流于形式。


        三、立法和监督要努力为“十一五”规划环境资源目标的实现保驾护航

        立法和监督犹如圭臬,缺一不可,不得失偏。面对当前实现“十一五”规划环境资源目标的巨大压力,我们要贯彻落实科学发展观,围绕人与自然和谐,促进立法进度,加大监督力度,为“十一五”期间实现单位国内生产总值能源消耗比“十五”末期降低20%、主要污染物排放总量减少10%的目标提供坚实的法制保障,为转变经济增长方式、促进人与自然和谐、加快构建和谐社会搭建牢固的法制平台。

        1、立法为圭,确保实现“十一五”规划环境资源目标有法可依。法治是一种约束,更是一种导向,循环经济立法构筑了保护生态环境、节约使用资源和促进经济发展三位一体的目标导向,标志着环境立法进入了全新的时代。因此,我们要切实贯彻全面、协调、可持续发展的科学发展观,摒弃只要经济发展、不要生态环境,只要经济效益、不要资源安全的观念,积极推进循环经济立法工作,转变现有高消耗、低产出、高污染的粗放型经济发展模式。一是要积极推进末端治理立法向循环经济立法发展,改变被动的事后治理方式,以法治引导经济增长方式转变,推进产业结构优化升级,逐步建立环境友好的消费方式,为构建和谐社会奠定良好基础;二是要逐步推动经济发展立法向科学发展立法转变,不仅要对整个法律体系要进行适当的“绿化”,还要在每部法律出台时都要考虑环境资源问题,要将环境资源容量作为经济建设的重要依据,将环境资源准入作为经济调节的重要手段,将环境资源管理作为经济增长方式转变的重要措施,将环境保护、资源节约作为经济结构调整的重要任务,为社会发展转型创造良好的基础;三是要努力推动服务经济发展立法向维护群众权益立法转变,立足于维护人民群众环境资源权益,把维护人民群众根本利益作为工作出发点,把解决关系人民群众切身利益的环境资源问题作为治理重点,妥善化解环境污染、生态退化、资源紧缺引发的人与社会、人与人之间的矛盾,以环境友好促进社会和谐。

        2、监督为臬,确保实现“十一五”规划环境资源目标有法必依。法律代表了广大人民群众的根本利益,严格执法就是实现和维护最广大人民群众的最大利益。因此,我们要建立起覆盖经济社会发展的综合动态防控监督体系,努力遏制住环境恶化、生态退化、资源减化的趋势。一是努力推动建立环境资源监督联动机制,明确相关部门职责,理顺部门之间关系,加强协调配合,加强综合执法,成立跨行政区资源环境治理协调机构,逐步建立流域、区域性的资源环境安全保障和预警机制,进一步完善公众参与生态环境监察的程序和方式,形成职能部门监督、公众外部监督、企业内部监督的三元执法监督体系,从而构筑起一个立体式、全方位的监督网络;二是围绕群众权益推进环境资源监督工作,着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的环境问题,努力把水、空气、土壤污染防治作为环境治理的重中之重,严格控制危害人民群众身体健康的环境污染,坚决制止影响社会和谐发展的资源浪费,切实保障人民群众的根本利益;三是积极推动建立环境资源综合动态监督机制,强化人大监督,充分发挥舆论监督的威力,努力改变事后监督的工作机制,推动监督工作从末端控制向过程控制转变、由污染防治向生态保护延伸、由城市综合整治向农村环境治理拓展。
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