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打破环保瓶颈 走出执法困局

——“执法成本高,守法成本高,违法成本低”现象剖析

全国人大环境与资源保护委员会 薛惠锋

中国人大网 www.npc.gov.cn日期: 2006-10-23浏览字号: 打印本页 关闭窗口
        环境保护是我国的一项基本国策,是我国建设资源节约型、环境友好型社会,实施可持续发展战略的重要保证。有专家统计,全国人大及其常委会制定的法律中有十分之一涉及环境保护问题,足以说明我国对环境保护问题的高度重视。但是,近年来,我国的环境形势并不容乐观。通过今年上半年全国人大常委会对固体废弃物、水污染和大气污染防治三方面全国范围执法检查中发现,我国的土地环境、水环境和大气环境都有恶化的趋势。特别是在执行“十五”规划中,全国环保约束性指标二氧化硫和COD的减排任务都没有完成。究其原因,我认为是多方面的,其中最主要的问题是环境保护法律本身存在的缺陷和在执法过程中执法不力所导致的“两高一低”现象,也就是“守法成本高,执法成本高,违法成本低”。环保执法中的“两高一低”现象造成的执法困局,成为我国解决环境问题的瓶颈,从某种意义来讲,也是我国环境恶化趋势持续发展的根源所在。

        一、造成“两高一低”执法困局的现实背景
        守法成本高和执法成本高,必然要求违法成本更高,这样才能有效遏止违法,给环境违法行为形成一定的震慑。但我国当前的情况却恰恰相反,在守法成本高和执法成本高的前提下,违法成本却相当低。比如广东东莞一家号称“中国漂染工业第一名”的企业多年来一直瞒报排污量,每天偷排废水2万多吨,排污许可证过期两年,其宁可认罚也不治污。这家企业每天偷排废水2万吨的企业治污的费用,却是每吨成本约1元钱,每天排放2万多吨,就是两万多元,一年下来就是1000多万元。环境执法部门对污染单位的最高罚款额不得超过100万元。这样的处罚力度对环境违法行为没有任何的震慑力,反而会刺激一些守法企业也会转变到违法的轨道上来。因此,要打破环保瓶颈,走出执法困局,我们必须从法律层面入手,探求环境执法中“两高一低”困局的根源,从而为相关决策部门提供决策支持。

        二、造成“两高一低”  执法困局的根源
        笔者认为,造成这种现象的原因主要有以下几个方面:
        1.环境立法指导思想方面存在一些问题。我国《环境保护法》立法的目的之一是“促进社会主义现代化建设的发展”,并要“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”。根据这一立法的目的和指导思想,就不可能对环境违法企业课以很重的处罚,否则,就要影响企业的“经济建设”。如果被罚的企业破产,减少了税收和就业,也会被视为环境保护没有与社会发展相协调。这种指导思想往往造成“企业利益至上”、“守法不如违法,小违法不如大违法”的奇怪现象。  
        2.在我国的环保法律法规中,对环保违法行为设定的处罚方式和措施不足以震慑违法者。比如,对环境违法者一般只采取责令停工,并限期补办手续。这就相当于在一般情况下,违法者无需为自己的违法行为付出任何代价。法律只规定违法者在拒不补办手续,拒不整改的情况下,才进行罚款。而罚款的数额也是极其有限的,最高的环境污染罚款只有100万元,一般都在20万元,或10万元,甚至是5万元、1万元以下。这样的罚款数额对于中小企业或中小型建设工程可能还有些威慑力,对于那些“巨无霸”工程简直毫发无伤,不足以显示法律的权威和尊严。
        3.环境保护法17年未修订,当时各种法律法规,有的已不适应飞速发展的当今时代,有的还制约着环保工作的发展。法律法规中的行政处罚额度和措施,已对违法企业行为的制裁产生不了太大的影响,造成了守法企业设施运行费用高,而违法企业的成本低,没有触及到企业法人的最大利益。虽然刑法中有“破坏环境罪”,但还没有详细的司法解释,在实际工作中,截止目前,也没有一个排污企业的法人因“破坏环境罪”,而受到法律制裁。因此,从某种意义上讲,对违法企业没有形成强大的威慑作用。
        4.地方各级环保部门受国家环保总局与地方政府的双重领导,由于其财权和人事任免权主要取决于地方政府,地方环保部门的工作往往受制于地方政府。  一些地方政府,片面追求粗放式经济的增长和GDP的提高,特别是各地招商引资的势头不减,而惯性思维下的环境保护工作没有被放在同步发展的重要位置,往往是只注重经济,而忽视环境保护。地方环保部门的工作往往要服从当地政府的经济发展需要,从而出现执法不严的现象,违法行为得不到有效的处置,降低了违法行为的成本。
        5.政府的环境保护职能分散在环保、水利、交通、国土、公安等多个部门,分管部门间关系不明确,环保部门“统一监督管理”的职能在很大程度上被肢解和架空,从而造成环境执法部门权力的“虚化”,加之,多方参与、多级领导提高了执法的成本,而且降低了环境执法的效率,使许多环境违法行为不能得到及时的惩罚,从而纵容了环境的违法犯罪行为。
        6.环境执法过程中存在明显的“信息不对称”,致使举证困难,从而造成执法成本高。污染企业通常对其生产过程、生产技术、排污状况(排污的时间、地点和污染物的种类、浓度总量、危害等)的了解比政府执法部门对其了解的要多得多,受个体经济利益和机会主义倾向的驱使,企业往往会隐瞒相关信息,导致信息的不对称,实施污染行为。而政府环境执法部门要对企业的违法行为进行处罚,就必须进行举证,而举证必须获取相关信息,这就需要花费大量的人力物力财力,造成环境问题的举证成本非常高。例如,上海市对一家企业违法排污的查处过程中,为调查取证及保全证据所支出的执法成本与企业的违法成本之比竟达6/1。由此可见,信息不对称是造成环境执法成本高的根源所在。

        三、破解“两高一低”执法困局的政策建议
        1、改变传统的环境立法的指导思想。温家宝总理在第六次全国环境保护大会上明确指出,“做好新形势下的环保工作,要加快实现三个转变:一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重,在保护环境中求发展。二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步,努力做到不欠新帐,多还旧帐,改变先污染后治理、边治理边破坏的状况。三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题,自觉遵循经济规律和自然规律,提高环境保护工作水平。”因此,环境立法的指导思想应该坚持与时俱进的原则,把环境立法作为保障环境、经济、社会可持续发展的立法,不应该要求环境保护与经济发展相协调,而应该要求经济发展与环境的可持续利用相协调。
        2、抓紧环保法的修订和完善。8月26日,全国人大常委会副委员长盛华仁在向全国人大常委会会议所做的报告中专门提到:“现行法律中确定的法律责任和处罚力度还不适应环境保护工作的需要”。法律法规中的行政处罚额度和措施,已对违法企业行为的制裁产生不了太大的影响,根据现有的法律,如果企业的排污行为“造成重大经济损失的,按照直接损失的30%计算罚款,但是最高不得超过100万元”。这样的法律规定,造成了守法企业设施运行费用高,而违法企业的成本低,没有触及到企业法人的最大利益。因此,作为立法机关,全国人大应该对现有环保法律的适用情况认真加以调研,对不适用的法律条文及时地作出修订,提高罚款和其它的处罚力度,从而提高违法的成本。
        3、加强执法队伍建设,提高依法行政效率。由于政府的环保职能政出多门,各部门之间的协调难以做到及时有效,从而降低了环境执法的效率,加大了环境执法的成本。各级人民政府应切实加强地方环境保护机构的建设,使其能有效地独立行使职权,使机构设置和人员编制与所担负的任务相适应。同时,应培养一支训练有素、精通业务、善于管理、为政清廉、立志为环境保护事业贡献力量的生力军,不断提高环境行政执法工作人员的政治素质,使他们敢于执法、善于执法和正确执法。
        4、采取措施,促使污染严重的行业和企业公开相关环境信息。违法成本低、执法成本高这一矛盾的存在,很大程度上是由于执法过程中的“信息不对称”造成的。要解决这一问题,须从多方面入手降低执法过程中获取信息的成本。一是通过法律手段强制排污企业公开相关环境信息,尤其是污染物排放状况的信息;二是在有条件的地区或行业,逐步建立环境污染自动监控系统,实现实时自动监控;三是提高公众环境意识,鼓励公众参与环境执法,建立“公众--企业--政府”三方相互制衡、良性互动的环境监督执法体系,解决环境执法力量不足的问题,降低环境执法成本。

        
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