国外传统医药立法的特点分析

        由于传统医药在一些疑难病症治疗中显示的奇效，其在世界范围内的影响力日益增大。中医中药与世界其他国家的传统医药一样，凝结着中华民族几千年的智慧，是一个巨大的医学宝库。一方面，由于中医药在防病治病和养生保健中的确切疗效，使其不仅为中国人民的健康事业做出了伟大贡献，也逐渐成为世界上一些国家医疗保健领域中不可缺少的部分，目前已有越来越多国家的人民在使用中医、中药。据了解，目前中药及其制品已遍布欧洲各国，而且需求量正在不断增加。另一方面，一些国家正在努力对自己本国的传统医药进行发掘和保护，充分发挥传统医药在预防、治疗疾病中的作用。一些国家通过制定相关的法律法规，使中医药和其他传统医药取得合法地位，并对其进行规范，取得了良好的效果。而在另一些国家，由于没有法律的保障，一些中医师常因种种原因遭告发，一些老中医不时受到骚扰、威胁、诽谤，并以“无牌行医”等罪名被拘捕起诉。为了争取中医的合法权益，一批国外的中医组织起来，强烈呼吁给予中医执业合法化地位。
        近年来，世界很多国家认识到，传统医药的良性发展与是否获得法律保障息息相关。尽管大多数西方国家对中医中药的立法管理尚处在观望和准备阶段，但随着中医立法近年在泰国、加拿大、新加坡、南非、墨西哥及澳大利亚的突破，中医在世界范围内立法管理正呈现出乐观景象。目前，已成功将中医立法的国家和地区有新加坡、越南、泰国以及加拿大卑诗省、澳大利亚维多利亚州等。针灸已在大多数国家取得了合法地位。由于各国卫生保健发展的历史背景、社会经济状况及文化背景差异较大，因此在对传统医学进行立法的具体做法及法律条文具体规定等方面也有很大差异。但总体上看，世界各国对中医及其他传统医药的立法，主要有以下一些特点：

        一、通过使传统医药合法化，保护传统医学医师的执业权利，为公民医疗提供更多选择和方便
        随着社会的发展及人类疾病谱的改变，医疗模式已由单纯的疾病治疗转变为预防、保健、治疗、康复相结合的模式，各种替代医学与传统医学在发挥重要作用的同时，人类“回归自然，回归绿色”的要求也越来越高。而中医药和其他传统医药则强调人与自然合一，正好符合人类潮流。许多国家的政府和人民已经认识到，传统医药在疾病的预防和治疗中具有现代西医不可取代的重要作用。要使传统医学更好地为公民的健康服务，必须有法律作保障。传统医学只有合法化，才能更好地发展，更好地为公民的健康服务。因此，很多国家为传统医药立法，其重要立法目的之一就是使传统医药合法化，从法律的高度来保障传统医药的生存和发展。
        比如在澳大利亚，传统医药已经越来越被人们所重视。据调查，澳大利亚人中约有40%的病人寻求非西医治疗。而在这些人当中，80%以上的都是寻求中医治疗。2000年，澳大利亚维多利亚州议会通过了一项法案：《2000年维多利亚州中医注册法》，宣布中医在维州立法，这是西方世界第一次为传统的中医药在海外成功立法。这表明中医在澳大利亚维多利亚州被正式承认为一门科学，中医首次在西方国家得到法律认可，享有与西医同等的法律地位。澳大利亚维多利亚州的中医立法具有二个方面重要意义，一是使中华医学文化的成就被法律肯定，二是给中医药的发展提供了法律上的保护，同时也使中医对社会承担起责任和义务。维多利亚州中医立法的成功，为中医药进入西方世界主流社会提供了一个可供借鉴的模式。中医在澳立法使澳人看病多了一种选择，因为看中医与西医一样，都可得到保险公司的诊金补贴，并享受澳全民健康保健计划。如今在澳洲，不仅唐人街里有中医诊所，澳白人高级住宅区也有了中医诊所。中医立法后，中医大夫的地位被确认了，中医药发展走向了正规的途径，以往的一些江湖术士，贩药郎中渐渐被淘汰，中医药业快速的被澳洲主流社会所重视。澳洲全国大约有五千家中医及针灸诊所，每年门诊人数最少280万人次，80%的病人为英语母语，澳洲全国大约2000万人口，传统医药用品的消费每年至少十几亿澳币，中医以良好势态持续长远的发展。法律通过之前，中医药不可能被列入澳洲医疗保险。人们如果看中医，必须全部自费。所以，除少数华人外，看中医的人非常少。立法成功之后，据了解，因中医具有了法律地位，已经有多家保险公司承保中医治疗保险，包括诊费和针灸费，都可按比例由保险公司偿付。这就大大方便了就诊者前来看中医，也为公民医疗提供了更多选择和方便。目前在澳行医的中医已逾千人，成为一支不可忽视的医疗队伍。
        再比如泰国。泰国颁布了“中医合法化执行条例”，主要目的就是使中医合法化。该条例立法目的十分明确，制定本法就是为了“让人民有机会对那些具有治疗法则和确切有效的医学有权自由进行选择治病的途径,以期更好地为人民的保健医疗服务。”该条例中也详细规定了申请中医师的审核办法、资格和条件等。比如规定，在泰国进行中医执业，必须符合以下条件：具有泰国国籍或已取得合法在泰国居留不低于三年以上者，同时具备在国外中医药大专院校，学习不低于五年期限者，通过对中医知识与中医医德的合格审考者，并有该国发给的中医师毕业证书。

        二、加强政府对传统医药的统一领导和管理
        各国为传统医药进行立法的一个重要特点就是，从政府的层次加强对传统医药的管理和引导，在法律中明确规定政府高层次的传统医药领导和管理机构，这一重要原则贯穿于一些国家的立法过程和法律条文中。
        新加坡于1995年开始讨论为传统医药立法，2001年由国家卫生部主导，正式成立新加坡中医管理委员会。委员会由7-9名委员组成，直接由卫生部部长委任，中医管理委员会负责中医针灸的立法，从业人员资格的审核，培训，考试以及处罚等法规条例的制定和执行。新加坡在2001年2月7日制定的中医师管理法案中明确规定，国家设立中医管理委员会，并对中医管理委员会的职能作出具体规定。
        澳大利亚维多利亚州政府也正式设立了中医药管理机构。为了加强对中医药事业的管理，维州政府卫生部专门成立了维州中医监管局。该局由九位成员组成，负责实施中医注册法案所赋予的各项工作内容，如对现有中医师进行登记、评核、注册，处理相关投诉及对某些含毒成份的中药进行把关，为各大学中医系制定和批准课程大纲等等。在维州，中医师必须在中医监管局注册后，才可开设诊所营业，否则将会被视为违法行为。其他州的中医师也可到维州来注册。
        印度医学中央理事会1970年法案中明确规定了印度全国医药中央理事会的组成，这是一个统一协调和管理印度传统医药的机构。印度传统医药通常称为印度医药体系，主要包括三个医药系统，即阿育吠陀(AYURVEDA)、悉达(SIDDHA)、尤那尼(UNANI)。法律中规定，印度医学中央理事会的成员可以由国务院从对印度医药方面有专业知识并拥有实际操作经验的人中任命。中央理事会成员组成下列委员会：阿育吠陀委员会，悉达委员会和尤那尼委员会。中央理事会关于印度医药的任何决定，若阿育吠陀(AYURVEDA)、悉达(SIDDHA)、尤那尼(UNANI)三个医药系统的成员代表之一未出席会议或不支持该决定，则该决定无效。
        各国成立政府高层次的传统医药领导和管理机构，并在法律中明确其地位，其重要目的就是加强对传统医药的统一管理和协调，促进传统医药的健康发展。

        三、加强对执业行为的规范管理。
        加强对执业行为的监督管理，是各国立法的普遍做法。传统医药合法化是发展传统医药的前提，加强对执业行为的规范和管理，是传统医药健康、有序发展的重要保障。纵观世界各国传统医药的立法，几乎所有国家都将对传统医药执业行为的规范和管理，作为法律规定的重要内容，予以明确的规定。
        比如，各国在加强对中医执业行为进行监督管理方面的最主要做法是，加强注册管理。中医师的执业行为必须具备一定资格，并取得相应的证书。这种做法，即可以保证中医师的合法执业权利，同时又又有利于国家对中医师监督管理，保障中医师的水平，保护公民健康。新加坡在2001年2月7日制定的中医师管理法案中，设立专章对中医师注册登记制度作了详细规定。该章中对注册登记员、中医师注册登记记录、注册登记变更、规定的中医执业项目、注册登记的驳回、注册执照、执业执照、注册中医师名录的发布、中医管理委员会注销注册登记等权力、费用、上诉、最终定罪、恢复注册登记等都作出了详细、明确的规定。中医师需要注册的内容包括（1）姓名及地址；（2）  注册登记日期；（3）  根据其特长而注册登记的执业资格以及获得该执业资格的日期；（4）  委员会确定的其它特定内容等。注册人姓名、工作地址、住址或规定的其它特定项目发生变更时，应在变更后28天之内以书面形式将变更通知注册登记员。否则即属有罪，将被处以1,000元以下的罚款。该法中对非法从事规定的中医执业项目的行为作出了严格的处罚规定。违反规定者将被处以25,000元以下的罚款或6个月以内的监禁，或同时处以25,000元以下的罚款及6个月以内的监禁；若为再次定罪或多次定罪，则将被处以50,000元以下的罚款或12个月以内的监禁，或同时处以50,000元以下的罚款及12个月以内的监禁。此外，新加坡在中医师和针灸师的资格认定和注册方面，采取了灵活务实的方法，既照顾到老一代医药家的实际经验，由重视到中医正规教育的必要性，从2001年到2003年底，是过渡阶段，在这一阶段，他们采取“老人老办法，新人新办法”的标准：
        澳大利亚维多亚利州的中医注册法中对中医师的注册作了十分详细的规定。法律中规定，注册后的中医师不能乱作广告，不能有包治百病的字样出现在宣传中，否则即属违法。该法律执行后，维多亚利州的中医行业已经逐渐洗脱江湖郎中的习气，改变了人们心中根深蒂固的中医生形象，中医师的执业行为走上了规范化管理的轨道。泰国出台法律规定，中医行医人员必须向政府登记。目前，中医中药渗透到了泰国社会生活的各个领域。但是泰国政府也规定，只给考试及格的中医师发执照。美国加州在1980年通过了《中医行医规范法案》。该法案对中医的执业行为进行了规范，规定了中医师可以使用的行医方式，例如可以使用营养物品、草药以及膳饮辅助食品等，特别注明中医师在临床治疗中可以处方使用各种植物、动物及矿物产品。

        四、通过立法努力提高传统医药质量，使之更好地为公民服务。  
        一些国家在对传统医药进行立法的同时，也十分重视提高传统医药的质量，使之更好地为公民服务，这一原则体现在法律或者配套法规的条文中。一个比较好的做法是，通过立法为传统医药制定标准，达不到规定标准的，不允许销售或者治疗疾病。比如，韩国很重视韩医的规范化和国家标准。对药物标准，韩国分别有《韩国药典》（KPA）及《天然药物标准》（NDS），共计589种。草药设有国家标准的10个方面内容，包括基源及名称、性状、成分鉴定、纯度、总灰分、酸不溶灰分（限定最低含量）、干燥失重（不超过一定百分量）、挥发油含量（达到一定克／毫升量）、提取物含量、药品质等级等。此外，为了使中药材商品更加规范化，韩国政府颁布法令：从1996年7月1日起，海关将对药材进口采取更严格的检查措施，主要是提高药品检测指针，增加抽查比例。同时规定36种中药材必须按规定包装，法律规定必须由有资格的韩国制药公司对中药材进行包装，包装上要标明药名、产地、重量、制药厂等才可上市销售。
        各国的立法经验表明，对传统医药质量的规范化管理，可以使传统医药服务质量得到保证，促进传统医药的健康发展。资料表明，通过法律规范传统医药质量，首先为中医药发展提供了新的机遇。据不完全统计，目前欧洲有中医师和针灸师１２万人之多，患者应诊每年超过５００万人次。中药的批发销售量每年达到１.５亿美元。

        五、重视、保护民族医药，努力扶持和促进传统医药的发掘和发展
        世界上许多国家都有自己独具特色的民族医学体系，因此很重视通过立法来保护这些民族医药，扶持和促进其发掘和发展，并努力使之现代化。2003年5月的世界卫生组织组织大会讨论通过了《2002年至2006年传统医药战略决议》，为各国传统医药发展提出了指导意见。韩国政府长期以来一直采用西方医学和韩医并存的政策。早在1951年10月就颁布了“国民医药法令”，规定在韩国韩医药和西医地位相同，享受同等待遇。韩国于2003年8月颁布了“韩医药育成法”。该法出台的目的就是为了确保韩医药的发展方向、打实韩医药育成基础、促进韩医药的技术研究及开发所需的各项事业的进行，增进国民健康及发展国家经济。法律中对韩医药技术政策的制定、促进韩医药技术开发事业、建立韩医产业基础、提高韩医药的质量等方面都作出了明确的规定。该法中规定，国家须制定发展韩医药技术的综合性政策以促进其发展，国家与地方自治团体须为促进韩医药技术的科学化及信息化制定必要的政策。该法将发展韩医药基本方向列出七个方面：1.韩医药特性的保护与继承发展；2.建立发展韩医药的基础；3.韩医药技术的信息化；4.韩医药的体系管理及国际标准规格化；5.建立安定的韩药材生产基础；6.加强韩医药产业的竞争力，促进国际合作；7.对韩药市场的支持与育成。法律中还明确规定：国家与地方自治团体鼓励韩医医疗及应用韩药进行的保健医疗产业技术的自主性研究开发，并须加大支持韩医药技术与产品的保健医疗产业化的力度，提高国际竞争力。
        印度医学和顺势疗法由于其实用性，至今仍在许多地区使用，有时候，从病人的身体角度和财力角度来看，甚至是唯一的医疗方法。印度医学的作用在人民心中的位置是根深蒂固的，并且将继续成为生活中的重要组成部分，此外，也是一种生活方式。印度在制定相关法规和政策中也指出：尽管印度医学和顺势疗法是个纷繁庞杂的体系，但就是这个致力于国民健康的医疗体系一直沿用至今。要有目的、协调地将印度医学与现代医学相结合，这种结合对人类健康和发展是十分必要的，尤其是农业和食品供应、乡村发展、教育与社会福利、住房、供水以及卫生保健。此外，印度政府多次重申：阿育吠陀、悉达、尤那尼、瑜伽和自然疗法提供了广泛的预防、提高、治疗的手段，即实际又有效，那么一定要结束在我们制定公共健康卫生政策时长期忽略这些疗法的现状。增加预算支持、资金鼓励、特许印度医学进入现代化的药理研究环境都是针对印度医学采取的措施。此外，泰国也颁布了“传统医药知识保护和促进法”，法律中规定，成立泰国传统医药知识保护和促进委员会，并设立泰国传统医药知识基金。
        各国通过立法保护传统医药，极大地促进了传统医药的发展。

        六、对中医针灸单独立法
        据了解，具有五千年历史的中国针灸学自公元4～6世纪就陆续传到了越南、朝鲜、日本等亚洲国家，成为这些国家的传统医学流传至今。到20世纪末，在全世界拥有针灸医疗的国家和地区已达142个，从事针灸专业的中医师、西医师、针灸师约有20～30万人，分布遍及五大洲，南极洲虽然没有针灸医疗机构，但是中国设在南极的科学考察站已经把针灸带进了南极。这一数字足以说明针灸已经成为全人类的医疗保健手段之一。以欧洲为例，据不完全统计，目前已有中医针灸师12万之多，且每年还以10%的速度在递增。纵观各国对中医立法的现状可以发现，对中医进行全面立法的国家并不多，很多国家都是对中医针灸进行单独立法。其主要原因，一是中医还没有被一些国家所接受并认可，二是对中医的概念存在认识上错误。比如，许多西方国家至今仍把“针灸”作为“中医”的代名词，其立法部门甚至认为针灸就是或者包括中医，如美国许多州将针灸定义为，包括中药、方剂、推拿、气功、食疗等，大有“针灸立法”等于“中医立法”的倾向。
        中医针灸在美国的公开传播只有20多年的历史。1971年以后出现的“针灸热”，使加州的中医针灸展现了一片前所未有的景象。美国加利福尼亚州适时出台了加利福尼亚州针灸条例和针灸执照法。其立法目的是为了鼓励针灸师应用更有效的技术，给希望得到整体疗法的加利福尼亚州的居民治疗，消除现有的不必要的法律约束，因为这些法律阻碍了医疗服务发挥更有效的作用。而且，公共卫生、安全和福利问题也会收到影响，所以从事针灸的人员，作为基本医疗保健工作的人员，应遵守法规，加以管理。目前，在美国的中医药仅针灸是以州法律的形式被列为医疗手段。美国各州对针灸的立法不尽相同，但总体上已逐渐为美国卫生行政部门所接受，并被批准为公众合法的医疗保健手段。各州不同程度地实施了针灸师资格考试制度和许可证颁发制度。加拿大卑诗省于2000年12月通过《中医执业和针灸法规》，并于2003年4月生效。该法规规定，传统中医执业人士可依据中医服务种类和学历高低，申请获得注册针灸师、注册中药师、注册中医师和高级中医师四种执业证书。卑诗省是北美洲唯一颁发除注册针灸师之外的其他合格中医牌照的地区。法国是欧洲应用针灸疗法最早的国家。1952年，法国医学科学院承认针灸疗法是一种医疗行为。1985年为规范管理，法国卫生部成立“针灸治疗问题研究委员会”，规定只有正式医生才能使用针灸进行治疗。在德国，民间与政府对针灸基本上持肯定态度，认为它是现代医学的一种补充和替代。针灸在一些大学已被纳入医学课程。目前，许多公立医院和私人诊所都开设了针灸治疗门诊。此外，在一些非洲国家，也非常重视针灸的治疗，并加对其加以规范。如南非在1983年制定的“联合健康专业法”中，对针灸医师也作出了专门规定。

        世界各国对传统医药的立法各有特色和重点，并取得了良好的效果。总体上看，通过对传统医药的立法，可以达到加强政策监管，保证安全疗效，保护知识产权，保护医药使用者权益等重要目的。
        同时，纵观世界各国对传统医药的立法，也使我们受到一些启发，有很多东西值得我们借鉴。中医药学是我国医学科学的特色，也是我国优秀文化的重要组成部分。在现代医学高速发展的今天，中医药仍在保障人民健康中发挥着极其重要作用。中医药对常见病、多发病，甚至许多疑难病，如药源性疾病、病毒感染性疾病和自身免疫性疾病等都具有满意的疗效。中医药工作是我国卫生发展的战略重点之一。继承和发展中医药学是建设有中国特色的社会主义卫生事业的重要组成部分。新中国成立以来，我国中医药事业得到了党和国家的高度重视和关怀、取得了蓬勃发展。1982年我国宪法规定“国家发展医药卫生事业，发展现代医药和我国传统医药”，从此确立了中医药的地位，为中医药事业的发展提供了根本的法律依据。为加强中医药法制建设，卫生部、国家中医药管理局相继颁布了一系列中医药管理的法律规范，涉及确立中医药的地位、作用和发展方向，中医医疗机构管理，中药生产经营管理，中医药队伍建设和科研制度管理等方面。全国人大常委会和国务院也先后制定了《执业医师法》、《药品管理法》、《中药品种保护条例》、《野生药材资源保护管理条例》等与中医药有关的法律及法规。特别是在2003年，国务院颁布了《中华人民共和国中医药条例》，这标志着我国中医药立法工作迈上了一个新的台阶。此外，我国已有很多省市制定了发展中医药的地方性法规。中医药管理法律制度的不断完善，使我国中医药事业的管理逐步走上了规范化、科学化、标准化和法制化的轨道。尽管这些中医药方面的法律法规在实践中取得了良好的效果，但总体上看，由于一些规定比较分散，比较原则，不够全面，或力度不够等，不能适应形势发展的需要，也不能完全满足我国中医药事业全面发展的需要。此外，在中医药的发展中也出现一些亟待解决的问题。比如，一些地方和部门对中医药的重要地位和作用认识不够，政府对中医药事业发展的投入不足，地区之间发展不平衡，中医机构内部改革相对滞后等。要解决好这些问题，除需进一步强化已经出台的各项政策法规外，关键还是需要以国家立法的形式，把中医药事业的地位、作用、发展目标和任务确定下来，明确各有关方面在中医药发展中的责任，促进中医药事业持续、稳定、健康地发展。近年来，有很多全国人大代表和政协委员不断呼吁对传统中医药立法，比如由全国人大制定一部中医法或传统医药法，系统、全面地对中医药工作进行规范。
        借鉴国外在对传统医药进行立法方面的成功经验，今后我国对传统中医药的立法应当重点强调以下几个方面：
        （一）以国家法律的形式确立中医药在我国经济建设和社会发展以及保障人民健康中的地位和作用，并明确中医药事业发展的方向。把国家关于中医药的方针、政策以法律的形式固定下来，从根本上保证中医事业的长久发展。在法律总则中可以规定“国家保护、扶持、发展中医药事业，实行中西医并重的方针，推动中医、西医两种医学体系的有机结合。”发展中医药事业应当遵循继承与创新相结合的原则，保持和发扬中医药特色和优势，积极利用现代科学技术，促进中医药理论和实践的发展，推进中医药现代化。为体现中西医并重的原则，法律条款中应当规定“中医与西医医疗机构享有同等地位”。
        （二）将中医事业的发展纳入各地国民经济和社会发展总体规划，国家实行保护、扶持、发展中医药的政策。比如可以规定“各级人民政府应当将中医药事业纳入国民经济和社会发展计划，使中医药事业与经济、社会协调发展。应当根据本地区社会、经济发展状况和居民医疗需求，统筹安排中医医疗机构的设置和布局，完善城乡中医服务网络”；条款中还可以规定“国家鼓励公民、法人、其他组织及名老中医在合法的前提下，设立多种形式的中医医疗机构，开展相关诊疗服务”  ；“国家鼓励中医药开发、研究的国际交流合作，鼓励中医药的医疗、教学、科研机构依法到境外开展医疗及学术交流活动”。这样规定，有利于促进我国中医药进一步加强开放程度，以适应中医药现代化的发展目标。
        （三）强化各级政府对中医药发展的责任应当是一项重要的立法内容。充分发挥政府在管理和保护传统医药方面的作用，明确了各级政府在发展中医药事业中的责任。比如，在法律中应当规定，“地方各级政府应当加大对中医药的宣传，使公民了解中医药”；“地方人民政府应当采取措施加强和完善中医院的建设”等。
        （四）要在法律条文中明确规定各级政府增加对中医事业的投入等问题。可以规定“各级政府应当逐步增加对中医药事业的投入，保障对中医药科研、医疗、教学等方面的经费，为中医药事业的发展创造良好的环境”；
        （五）明确各级卫生或中医管理部门的执法职责，规定中医执法监督机构的建设和队伍建设，加强对中医执业行为的监督管理。可以规定“国务院中医药管理部门负责全国中医药管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责与中医药有关的工作。县级以上地方人民政府负责中医药管理的部门负责本行政区域内的中医药管理工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责与中医药有关的工作”。
        （六）对中医药质量有关问题作出专门规定。法律中应当设立专章对中医医疗机构（医院、诊所等）的设置、中医药质量标准等问题作出具体规定。
        （七）突出对违法行为的惩罚力度。比如规定“对未经批准擅自开办中医医疗机构或者未按照规定取得执业许可，从事中医医疗活动的，没收违法所得或给予X元罚款；情节严重的或导致严重后果的，依法追究刑事责任”。