关于坚持和完善人民代表大会制度的几个问题

        今年是我国的人民代表大会制度正式建立五十周年。总结五十年来我们坚持和完善人民代表大会制度所取得的伟大成就，所积累的丰富经验，继续坚持和完善国家这一根本政治制度，对于新世纪新阶段进一步发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，努力推进依法治国、建设社会主义法治国家进程，具有重大而深远的意义。

        一、关于人民代表大会制度的概念和内涵
        按照马克思主义的方法论，研究问题应从实际出发，而不能从概念和定义出发。讲到人民代表大会制度，我们所以要从基本概念说起，主要是由于在现实生活中，对这一制度还存在着某些不准确的认识和理解。无论在国家机关内部，还是在社会团体、企业事业组织中，有一些同志把人民代表大会制度仅仅理解为各级人大及其常委会自身的各种制度。这种认识和理解没有充分体现人民代表大会制度的丰富内涵，降低了它在国家生活中的地位和作用。只有全面、准确地认识和理解这一制度，才能更好地实行和坚持这一制度。
        宪法庄严地规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。近13亿人民行使国家权力，总要有相应的途径和可以操作的形式。人民代表大会制度就是根据宪法规定的民主集中制原则，通过民主选举，产生全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，再以人民代表大会为基础，组成整个国家机构，实现人民当家作主、行使国家权力的政权组织形式。
        按照我国宪法的规定，人民代表大会制度的内容主要有以下几个方面，或者说是几个层次：
        （一）全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。选举是民主的基础，也是人民代表大会制度的基础。人民选举产生的人民代表大会要按照人民的愿望和利益行使权力，对人民负责，受人民监督。选民和选举单位有权依照法定程序，罢免和撤换选出的代表。这一层，说的是人民代表大会和人民的关系。
        （二）国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。作为权力机关的人民代表大会，掌握并行使着国家权力。为了防止权力过分集中，人民代表大会通过选举（或任命）和立法，把一部分权力授予其他国家机关行使，包括选举政府行使行政权，选举法院行使审判权，选举检察院行使检察权。“一府两院”要对人大负责，受人大监督，不能违反人大的立法和决定进行工作。这种体制，已经不是巴黎公社式的“议行合一”，而是人民代表大会制度下的“议行分开”。这一层，说的是人民代表大会和政府、法院、检察院的关系。
        （三）由于人民代表大会决定的事情都是关系全局和人民根本利益的问题，因而人民代表大会及其常委会实行合议制，集体行使职权，集体决定问题。宪法和组织法对各级人大的职权作了规定。全国范围内的重大问题由全国人大集体讨论决定。地方上的重大问题由地方人大集体讨论决定。人民代表大会的任何一位组成人员，在决定问题上都只有一票，个人或者少数人不能决定重大问题。人民代表大会内部的各种会议规则和议事程序，都是这一原则的体现。这一层，说的是人民代表大会内部集体和个人的关系。
        （四）中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。也就是说，在保证国家统一的前提下，实行中央与地方适当分权，发挥两个积极性。由于各种国家机构性质不同，处理相互关系的具体原则和方式也有差别。因为各级人大都对选举它的选民或者选举单位负责，所以全国人大与地方人大不是领导关系，而是法律监督关系和工作指导关系。国务院即中央人民政府，作为最高行政机关，对地方各级人民政府是领导关系。最高人民法院对地方各级人民法院是审判监督关系。最高人民检察院对地方各级人民检察院是领导关系。我国疆域辽阔，各地经济、文化、社会发展很不平衡，建国五十多年的经验证明，发挥中央和地方两个积极性，比只有一个积极性要好。这一层，讲的是中央和地方的关系。
        （五）我国除汉族外，还有55个少数民族，56个民族共同组成中华民族大家庭。由于历史的原因，少数民族呈现大散居、小聚居的状态。国家对聚居的少数民族，实行地方民族区域自治，全国共成立了五个自治区、三十个自治州和一百一十多个自治县，各自治地方都是中华人民共和国不可分割的组成部分。自治地方的自治机关（包括人大和政府）除享有宪法规定的一般地方国家机关的权力外，还享有自治权，包括根据当地民族特点，通过制定自治条例和单行条例，适当变通执行法律、行政法规的权力。这一层，讲的是国家同民族自治地方的关系。
        以上五个方面或五个层次是紧密结合的整体，构成了我国人民代表大会制度的主要内容。由此可见，人民代表大会制度作为国家的根本政治制度，是指我们国家整个政权组织体系，不仅包括人民代表大会自身的组织和职权，还包括权力机关与人民的关系，权力机关与行政机关、审判机关和检察机关的关系，以及中央和地方的关系。由于这种政权组织体系是以人民代表大会为中心的，因此便以人民代表大会制度来命名。这种政权组织体系，是建立在“一切权力属于人民”的原则基础上的。
        把人民代表大会制度称为国家的根本政治制度，主要基于两点理由：
        一是，人民代表大会制度是我国人民当家作主、行使国家权力的根本途径和方式。对广大人民来说，最根本、最重要的是掌握国家权力，这才是最大的民主。人民掌握了国家权力，其他权利才会得到保障。正是人民代表大会制度，体现着社会主义制度的本质，提供了一个人民掌握国家权力的途径和方式。
        二是，人民代表大会制度决定国家的其他各种具体制度和社会生活的各个方面。国家的具体制度是多方面的，如立法制度、行政制度、司法制度、军事制度、外交制度等。这些制度都是受人民代表大会制度的决定和制约的。

        二、关于实行人民代表大会制度的客观必然性和它的优势所在
        唯物史观告诉我们，研究任何问题，都要把它放到当时的历史环境中去考察。政治制度也是一样。脱离具体国情，抽象地讨论和比较各种政治制度的优劣，是没有意义的。人民代表大会制度作为我国人民所选择的一种国家根本制度，是一种历史的选择，有着它的客观必然性。
        （一）人民代表大会制度的建立是近代中国历史发展的必然结果。
        政权作为上层建筑，归根到底，是由经济基础决定并为经济基础服务的。历史上，资产阶级从封建王朝手中取得政权以后，创立了一个适应资产阶级统治和资本主义私有制经济发展要求的政治体制。这个体制的主要特征是：资本主义的议会民主制，议会、政府、法院三权分立的权力制衡机制，以及多党竞争的政党制度。这种体制，以代表全民的面目出现，实际上操纵在资产阶级大财团及其代理人手中。十九世纪中叶，马克思说过，资产阶级占得统一地位还不到一百年，而它所造成的生产力却比先前一切世代总共造成的生产力还要宏伟得多（马克思、恩格斯《共产党宣言》）。二百多年来的历史证明，三权分立的政治体制，确实不失为资产阶级专政的合理外壳。
        近代中国的历史条件完全不同于西方。资产阶级民主主义，资产阶级共和国的方案（包括它的国体和政体）在中国没有生存的条件。历史的结论是，中国资产阶级没有能力领导中国人民战胜帝国主义和本国反动派的联合力量，资产阶级共和国的建国方案只是一种幻想。
        以马克思列宁主义武装起来的中国共产党人，从成立之日起，就以实现人民当家作主为己任，并为此进行了长期的实践和探索。毛泽东同志1940年在《新民主主义论》中提出了“中国现在可以实行人民代表大会制度”的政权组织形式的构想。1949年9月，全国政协第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定，新中国的政权制度是人民代表大会制度。1954年，我国第一部宪法正式确立了这一制度。这个历史过程说明，我国的人民代表大会制度是中国共产党领导人民群众，在长期革命实践中不断探索而逐步建立起来的，是革命根据地政权的延续和提升，是历史的必然选择。
        （二）人民代表大会制度反映了我国的政权性质，最适合于人民当家作主，管理国家。
        我国的全国人大和地方各级人大，是最适合于人民当家作主、管理国家的组织形式。我国的人民代表大会及其常委会审议、决定问题的一个特点是，除了在充分讨论的基础上进行表决以外，代表之间和委员之间经常有沟通和协商。这是由于人民内部的具体利益虽有差别，但根本利益是一致的，通过交流和协商，既能够把不同地区、民族、阶层的共同意愿集中起来，又能够反映和协调各方面的特殊利益，达到统筹兼顾，把广大人民的意志和力量凝聚在一起。江泽民同志指出：“人民通过选举、投票行使权利与人民内部各方面在选举、投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”“两种形式比一种形式好，更能真实地体现社会主义社会里人民当家作主的权利。”一些西方人士不理解我们的大多数法律和决定能够高票通过，就是因为他们不懂得社会主义民主的这一本质特征。
        资本主义标榜“民主”，但在“代表人民”这个根本问题上却暴露了它的虚伪性和局限性。这集中体现在两个问题上：一是选举金钱支配。二是议会受多数党控制。和我们的制度相比较，哪一种制度能够真正代表大多数人的利益，是很清楚的。
        （三）人民代表大会适合社会主义初级阶段国家发展的要求。
        我们国家将长期处于社会主义初级阶段，在国际上属于“后发国家”。国家的根本任务是发展，是摆脱落后，使综合国力尽快增长，让人民生活不断得到改善。面对国内发展的严重任务和西方敌对势力对我实施“西化”、“分化”的图谋，客观形势要求于国家政权的，只能是民主集中制的人民代表大会制度。只有这种体制有利于国家的统一、稳定和发展。邓小平同志1987年在会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时说：“西方的民主就是三权分立，多党竞选，等等。我们并不反对西方国家这样搞，但是我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。”同年，他在一次外事活动中又说：“我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那一套。社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一作出决议就立即执行，不受牵扯。”邓小平同志的论述，透彻地讲明了我们选择人民代表大会制度的重要原因，那就是，只有这种制度才能保证国家机器的有效运转，推进国家改革和建设的发展。
        西方国家三权分立的体制，有其权力制衡、维持稳定的作用，但内部打架，造成的麻烦也多。议会对政府的牵制过大，政府要用很大精力应对议会，我们不能照搬三权分立，搞成“扯皮体制”。但这不等于说，对分权和权力制约的理解不能研究借鉴。事实上，人民代表大会制度中人大常委会委员与政府领导成员之间不能兼职以及有关人大监督制度的规定，就是研究和借鉴的体现。

        三、对坚持和完善人民代表大会制度的几点认识
        （一）发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，最重要的是坚持和完善人民代表大会制度，这对于经济发展、社会进步和国家长治久安关系极大。
        马克思列宁主义认为，民主首先是一种国家形式，一种国家形态。民主作为一种国家制度，既包括国家性质方面的制度，也包括政权组织形式方面的制度，两者是内容和形式相辅相成的关系。在相当一段时间里，我们对这个问题缺乏足够的认识，认为夺取了政权、建立了人民共和国就实现了人民当家作主。虽然1954年宪法写上了“人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，但在实际工作中，未能一以贯之地发挥人民代表大会制度的作用，甚至一度将它搁置不用。五十年的历史告诉我们，每当重视人民代表大会制度作用的时候，社会民主生活就比较健全，决定就比较符合实际，国家政治生活就比较和谐稳定，社会主义事业的发展就比较顺利。反之，人民代表大会制度一旦遭到破坏，国家政治、经济和社会生活就会发生混乱，人民群众就会陷入灾难。
        党的十一届三中全会总结了历史经验，特别是“文化大革命”的沉痛教训，在做出把党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来这一重大决策的同时，确立了发展社会主义民主、健全社会主义法制，使民主制度化、法律化的战略方针。由此开辟了我们国家充满生机和希望的历史新时期，人民代表大会制度和人大工作也进入了一个新阶段。我们党高度重视发挥人民代表大会制度的作用和社会主义民主法制化、制度化建设。江泽民同志代表党中央提出的依法治国、建设社会主义法治国家的治国基本方略，从战略高度指导和推动了人民代表大会制度建设和人大工作。全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会在党的领导下，认真履行宪法和法律赋予的职责，各方面工作都取得了重大进展。除国内外有目共睹的立法成就外，各级人大及其常委会依法审议决定了全国和地方的一些重大问题，包括国民经济和社会发展中长期规划、年度计划和预决算，还包括三峡工程的兴建。各级人大及其常委会还依法选举和任命了国家机关组成人员。监督工作也取得了长足进展并逐步增强实效。五十年的历程证明，只要认真坚持和完善人民代表大会制度，就能切实保障人民当家作主权利的实现，保证国家机器正常、有效地运作，维护国家统一、民族团结和社会政治稳定，卓有成效地组织全体人民投入社会主义现代化建设事业，稳步地实现我们的宏伟目标。
        （二）加强和改善党的领导，是发挥人民代表大会制度作用的根本保证。
        五十年的历史证明，坚持和完善人民代表大会制度的过程，是同坚持和改善党的领导的过程紧密联系在一起的。
        当前，我国这样一个56个民族、近13亿人口的大国，面对改革和现代化建设这样一个伟大、艰巨的系统工程。人民利益的广泛性和实现人民利益的复杂性、艰巨性，必然要求有一个代表最广大人民根本利益的坚强政治核心，领导人民掌握好国家权力，处理好各种社会矛盾，建设好自己的国家。我国决不能实行西方国家的多党制。那样做势必会取消共产党对国家生活的统一领导，导致政治纷争不已，国家权力失控，甚至国家的动荡和分裂，危害国家和人民的根本利益。我国实行的是共产党领导的多党合作制，中国共产党居于领导地位，是执政党，各民主党派是参政党，这是适合我国国情的政党制度。
        在处理党和政权的关系上，我们党领导全国人民经历了一个长期探索的过程。在革命战争时期，由于全国政权掌握在反动统治阶级手里，加上为了适应变化着的革命斗争形势，党的领导更多地是通过政策和直接领导的形式实现的。在党领导人民建立了全国性政权以后，党的领导方式应当转变为领导人民掌握政权。
        国家进入改革和建设的新时期以来，我们党根据马克思列宁主义国家学说，总结历史经验，在坚持党的领导的同时，提出并实践了改善党的领导、改革和完善党的领导方式和执政方式的重要思想。党的十六大报告指出：党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。在实际工作中，凡是关系改革、发展和稳定的国家重大问题，都是先由党中央作出决策，然后提交全国人大或其常委会依法审议通过，形成法律或者决定。这种通过不是简单地走形式，而是把党的主张经过法定程序，转化为国家意志的严肃、周密的过程。这个转化意义深远。经过这样一个转化过程，一是更好地集中了人民的意志，代表人民的利益，使决策更加完善周到，避免出现重大失误。二是体现着党领导人民通过民主程序履行当家作主的权利，发挥广大人民的主人翁精神，使党的主张转化为广大人民的自觉行动。三是以法律形式来规范各级国家机关和全体人民的行为准则，可以更好地保证党的路线方针的贯彻落实。这是党领导方式和执政方式的重大转变。它把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来，使党真正起到总揽全局、协调各方的领导核心作用，是我们国家推进现代化建设，经得起各种风险的重要保证。
        （三）从广大人民群众的根本利益出发，加强社会主义民主和法制建设，是人民代表大会的根本任务。
        坚持和完善人民代表大会制度，核心是保证人民当家作主，真正享有各项公民权利，享有管理国家和社会事务、管理经济和文化事业的权利。人民通过民主选举产生人民代表大会，集中行使国家权力，再由人大产生国家行政、审判、检察机关，分别行使行政权、审判权和检察权。人民代表大会制度的运作过程，就是人民行使国家权力的民主集中过程。人大享有的立法权、重大问题决定权、选举任免权和监督权，都是人民行使国家权力的体现。其中，立法和监督是具有经常性和全局意义的两项权力。
        立法，是国家权力机关根据广大人民的意愿进行的创制活动，是人民通过国家权力机关给自己立规矩。二十多年来，除现行宪法和四个宪法修正案外，全国人大及其常委会已经制定出包括宪法和宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等七个门类的213件现行有效的法律，国务院制定了600多件现行有效的行政法规，地方人大及其常委会制定了7500多件现行有效的地方性法规，民族自治地方制定了600多件自治条例和单行条例，初步形成了以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，使国家生活、社会生活实现了有法可依，有力地推动和保障了改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行。党的十五大提出，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。党的十六大重申了这一立法目标。
        人大的监督，从实质上说，是人民代表大会根据人民的意愿，对授予行政、审判和检察机关的权力，有控制其运转的权力和能力。人大的监督，包括监督宪法、法律的实施和监督行政机关、审判机关和检察机关的工作。
        人大听取政府、法院、检察院的工作报告，是监督工作基本的、主要的形式，现在，除一年一度的人大会议听取这些机关的全面工作报告外，人大常委会还根据情况，听取某一方面的报告、部门的报告和专题报告，并已形成制度。对计划、预算执行情况的监督，有了进一步改进和加强。执法检查监督实现了规范化和经常化，推动了法律、法规的实施。同时，应当看到，监督问题是社会主义民主进程中的重大课题，也是国际共运遗留下来的没有完全解决好的问题。宪法对国家机构的设置和各个国家机关的职责、权限及其相互关系，规定是明确的。行政机关、审判机关、检察机关，都由人大产生并对它负责，受它监督，但人大及其常委会不能代替和干预他们各自职责范围内的工作。彭真同志说，人大及其常委会要认真履行宪法赋予的职责，一不失职、二不越权。对违反法律的事情，人大要管，不管就是失职。对政府的日常工作，人大不要干预，不要越俎代庖，这是重要的指导意见。人民群众对加强人大监督寄予很大希望。但是，要把宪法的规定完全落到实处，仍有较大差距，需要有一个逐步完善过程。
        密切人大同人民的联系，倾听人民的呼声，反映人民的意见，代表人民的利益，是人民代表大会制度的内在要求。吴邦国同志在十届全国人大常委会第一次会议上说，人大最大的优势是同人民群众密切联系，人大最大的危险是脱离人民群众。这些话含义很深刻。密切联系群众涉及方面很多，还有许多工作要做。
        半个世纪的经验，特别是近二十五年的经验证明，做好新时期的人大工作，关键是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。在人大工作的同志要牢固树立党的观念、政治观念、大局观念和群众观念。各项工作都要有利于加强和改善党的领导，有利于发挥社会主义制度的优越性，有利于充分调动人民群众的积极性，有利于维护国家统一、民族团结和社会稳定，有利于经济发展和社会全面进步。循着这样的指导思想和工作思路开展工作，人大工作才能准确定位和找准方向，才能在新时期不断开辟工作的新局面。
        来源：人民日报  2004年9月29日
        中国人大网    2004年9月29日        责任编辑    李学松