浅谈办理代表建议的有效途径

　　近几年来，在武汉市每年一次的人民代表大会上，市人大代表书面提出建议、批评和意见都在300件以上。这些建议，大多是代表在深入实际调查研究和广泛听取群众意见的基础上形成的，比较客观、准确地反映了我市在经济建设和社会发展中提出或遇到的难点问题，它在一定程度上代表了广大人民群众的呼声和利益，对于密切党和政府与人民群众的联系，促进科学决策，维护社会稳定，反对官僚主义和腐败行为都具有重大的作用。
　　代表建议的巨大功能，吸引越来越多的实际工作者在理论上和实践中不断摸索、寻找办理代表建议的方法和途径。作为实际工作者，笔者也不揣冒昧，从近些年办理代表建议的实践中归纳了四点有效途径，求教于大家。

　　途径一：着力提高代表建议质量
　　人大代表参与管理国家事务，行使民主权利的一条重要途径是通过在大会或闭会期间提出建议、批评和意见的方式进行的。这些建议质量的高低，既影响着办理效果，也影响着代表执行职务的严肃性和有效性。因此，办理好代表建议的前提，应该是着力提高建议质量。
　　建议质量的提高，源于两个层面。第一个层面是代表本身的素质。这里涉及到代表的构成即选择什么样的人当代表的问题，涉及到正式当选代表之后，如何通过自身努力，不断提高理论水平和政策水平，不断增强法制观念和为选民服务的观念，不断增强总揽全局和分析问题、辨别是非的能力。这些问题似已超出本文范畴，故不加赘述。笔者要谈的是第二个层面即代表工作机构的多方位服务，包括培训、参与、引导三个方面的内容。培训，即通过寄发学习资料、举办法律培训班和请连选连任的代表交流介绍履行职务的经验，让代表加深对人民代表大会制度和代表职务的认识和了解，增强代表意识，提高参与管理国家事务的水平。参与，即邀请代表列席人大常委会会议，召开由代表组长、副组长参加的政情通报会，组织代表开展视察、调查、检查活动，让代表参与其中，达到知情知政、体察民情的目的。引导，即引导代表深入学习党的路线、方针、政策，关心国家和本行政区域内的大事，关注全市的中心工作及经济建设中的重大问题，特别是人民群众普遍关心的热点、难点问题，做到所提建议具有较高的思想性；引导代表高瞻远瞩，既看到事物的现在，更看到事物的发展，做到所提建议具有一定的前瞻性；引导代表在日常生活中做有心人，注意观察和思考问题，做到所提建议具有一定的针对性；引导代表学习和掌握有关法律知识，自觉依法办事，做到所提建议于法有据，与法无悖，具有一定的权威性；引导代表深入群众，深入实际，做全面细致的调查研究，把问题看准，把实质吃透，做到所提建议具有一定的准确性。
　　有了上述两个层面作基础，高质量的代表建议就不难产生。不过，代表在书写建议时，还应避免两种现象：第一种，把自己当作本单位的代言人，如建议中经常出现的“我公司”、“我镇”、“我村”等。作为某一选区直接或间接选举出来的代表，反映本选区选民的意愿和要求本是无可厚非的，但如果建议中随处可见“我公司”之类的字眼，就很难让人信服这件建议是否真正体现了选民的意志。因此，建议中还是用“××公司”、“××镇”为好。第二种，以下级自居，如“上书”、“请求政府予以照顾，我们将不胜感激”、“向上级有关部门和领导反映汇报上述情况，请求……”等文字在建议中频频出现，有的建议标题干脆就用“关于×××的请求”，把一个好端端的建议变成了一纸请示或汇报。应该说，这类文字大多是代表在无意识中流露的。殊不知各级人大代表是本级权力机关的组成人员，如此遣词，恐有自贬身份之嫌。其实，提出建议是代表的法定权利，办理这些建议是政府及其部门的法定职责，大可不必你去“请求”，也无须有关方面“照顾”，更用不着你去“感激不尽”了。

　　途径二：建立和完善办理制度
　　代表建议办理工作是一项政策性强、法律规定严和工作要求高的经常性工作。要提高办理质量，就要克服办理过程中的随意性，建立一整套交办、承办、督办等行之有效的工作制度，并在实践中进一步完善，使办理工作逐步走向规范化制度化。
　　1996年7月，湖北省第八届人大常委会第二十一次会议通过了《湖北省各级人民代表大会代表建议、批评和意见办理工作的规定》。2001年4月，武汉市委办公厅、市人大常委会办公厅、市政府办公厅、市政协办公厅联合发布了《武汉市办理人大代表建议政协提案工作规定》。这两个规定，对代表建议办理工作的程序、步骤、方法以及奖惩，都有比较详细的表述，可操作性比较强。认真贯彻执行这两个规定，可以增强承办单位依法办理、认真办理代表建议的自觉性，确保办理质量的进一步提高。
　　办理代表建议工作的规范程序，一般包含四个阶段。一是准备阶段。即人代会期间，工作人员完成好建议的登记、分类、整理和确定承办单位等工作。对一些文字表述不太清楚，书写不太工整的建议，工作人员要主动与代表沟通，协助代表誊清；对一件两事或一件多事的建议，要与代表讨论协商，按照一事一件的原则，化整为零，拆分成两个或几个建议；对个别有悖现行政策和法律的建议，则应及时指出，阐明依据，指导代表修改或撤销。第二是交办阶段。人代会闭幕后，及时召开交办会，在统一认识、分清职责的基础上，将建议交付承办单位办理。交办人员和承办人员严肃认真的工作态度和熟练的业务技能，能提高交办的准确率，避免事后退建议的过多过滥。第三是办理阶段。包括办理前的成立工作专班，制定办理方案；办理中的调查研究，实地察看，协调关系，分步实施；办理后文字答复，走访代表，征询意见，如果代表对办理结果不满意，及时查找原因，重新研究办理。其间，人大和政府联合组成检查组，分片召集承办单位汇报办理情况，检查办理结果，协调解决一些难点问题。在这个阶段，人大有关工作部门不是袖手旁观，而是自始至终参与其中，跟踪监督。如主动上门，了解各承办大户的办理进度；约请承办单位有关人员和代表到现场察看，共同商定解决问题的方法和途径；接到不满意反馈表后，及时制发督办函，督促承办单位抓紧时间重办并重新答复代表。第四是总结与归纳阶段。即认真总结全年的办理工作，肯定成效，找出一些带有规律性的东西，以利来年。然后，将相关的材料整理归档。

　　途径三：密切与提建议代表的联系
　　人大代表来自于人民，代表人民，他们既提出建议，又关心建议的办理过程和办理结果，并在走访选民和有关单位的过程中，默默地求证自己所提建议的现实可能性，寻求解决问题的方法和途径。可以这样说，一件高质量的建议，是代表在深入调查研究，详细了解真实情况，经过周密思考和反复论证后提出来的，它凝结着代表的辛勤劳动。要办理好这些建议，就必须与建议人保持密切联系，随时听取他们的意见和要求。
　　目前，我市乃至湖北省都用三个指标来考核建议办理质量，其中一个就是见面率必须达到100%，这是多少年来办理代表建议工作实践的结晶。所谓见面，就是承办单位与代表的联系，就是承办人与建议人的面对面。它包括三个层次：一是办理前，承办单位与代表沟通，了解代表已经掌握而未付诸文字的相关材料和对承办方的具体要求；二是办理中，及时向代表汇报办理过程和进度，征询代表意见；三是办理后，邀请代表实地察看，汇报今后的打算，尽可能让代表满意或基本满意。人大有关工作部门在督办建议的过程中，也应紧紧依靠人大代表，密切与代表的联系，随时把他们的意见和要求收集起来，反馈给承办单位，有时对难度较大或意见有分歧的，还须把承办单位和提建议的代表约请到一起面对面地商谈，从而减少中间环节，提高办理效率。
　　让代表满意或基本满意的条件不一定是问题非解决不可，而是本着实事求是的原则，采取三种方式予以办理答复：对应该解决又有条件解决的，要集中力量尽快解决；受条件限制暂时难以解决的，要订出计划，创造条件，逐步解决；确实解决不了，要作耐心细致的解释，说明原因，求得代表理解。在书面答复代表时，语气力求委婉，内容尽可能详实。有许多建议特别是10人以上联名提出的议案原案，代表是动了不少脑筋，花了不少心血的，案由、解决方案相当全面具体，勾画的蓝图十分宏伟壮丽。对这些洋洋数千字的建议，承办单位用诸如“您的建议很好，因资金不足（或条件不具备）暂不能付诸实施。感谢您对××工作的关心和支持”等寥寥数语作答，恐怕难以让代表信服和满意。书面答复代表时不吝笔墨，这首先是对代表辛勤劳动的尊重，即使是不能付诸实施，也应将个中缘由如实相告，对本级权力机关的组成人员，承办单位恐怕没有什么需要忌讳和保密的吧，多年的实践证明，凡是紧紧依靠人大代表，做细致、扎实的工作，答复中肯、翔实，办理效果就好，代表满意率就高；凡是脱离人大代表，闭门造车，工作飘浮，文字吝啬，办理效果就差，代表也很难满意。

　　途径四：领导的高度重视
　　这个命题，是特定历史时期的产物。在依法办事的氛围还没有真正形成，人们还习惯于惟首长之命是听的特定历史条件下，领导重视与否，往往决定了一件事的命运。
　　代表建议的办理也不例外。领导的重视体现在以下几个方面：一是召开专门会议，专题研究部署代表建议办理工作，做到有指定领导分管，有指定机构负责，有指定人员承办；二是定期听取汇报，了解掌握办理进度，协调战线之间、部门之间的关系，深入现场检查、调查、督促一些重点、难点问题的最终解决；三是亲自办理，亲自走访、接访代表，亲自审定文字答复；四是全力支持承办人员的工作，鼓励他们以饱满的政治热情和严肃认真的态度投入到办理工作之中，保证办理工作不断取得实质性进展。
        来源：武汉人大新闻网    2003-12-5
        中国人大网2003年12月10日    责任编辑    李红军