对人大调研的几点浅见

　　调查研究是谋事之基、成事之道，它不仅对发扬党的优良传统和作风具有重要意义，而且在现代领导和管理科学体系中占有重要位置。对人大工作来说，调查研究更具有特殊的重要性，这是由人大的职能及其组织结构和运作规律所决定的。
　　　　　　　　　　　　　　　　  一
　　人大及其常委会行使各项权力，前提是知情，知情的主渠道是调研。人大常委会组成人员，人大代表的多数，不直接从事行政、司法工作，因此就不可能从行政和司法工作的日常运作中直接了解情况，当然也不能根据道听途说、支离破碎的信息对问题作出判断。所以，相对于其他国家机关来讲，人大对调研的依赖程度更大。
　　人大代表、人大常委会组成人员来自四面八方、各层各界，观察问题的角度和思考问题的方法有所不同，对同一问题的了解和判断也就存在差别。有了客观、全面、系统的调查研究，就有了统一思想认识的基础，这对于人大及其常委会搞好审议、形成共识，进而作出正确的决议、决定具有重要意义。
　　人大及其常委会的决议、决定、审议意见形成之后，凡涉及到其他国家机关的，需由政府、法院、检察院组织实施，人大对其落实情况进行监督。这时，各种形式的跟踪调研，不仅可以发挥知情渠道的作用，而且也可以发挥间接督查的作用。
　　正因为调研对人大工作具有特殊的重要性，所以，地方人大常设机关建立伊始，就把调研摆到重要地位，设置了调研机构，配备了一定数量的干部，有的还专门作出规定，使调研工作制度化、规范化。２０多年来，调研对我国人大制度的完善和发展，对人大各项工作的正常运转，发挥了重要作用，积累了不少经验。但是，在实践中也存在着一些带有倾向性的问题。比如，有的调研活动缺乏人大特色，针对性不强；有的调研成果的转化只停留在会议上和文件中，没有变成物质的力量；有的调研工作也存在着某些不扎实、不深入的问题。在全党认真学习贯彻"三个代表"重要思想，各项工作都在与时俱进、开拓创新的形势下，进一步加强和改进人大调研工作也是一项不容忽视的任务。
　　　　　　　　　　　　　　　　　二
　　人大调研有其自己的规律和特点。一方面，它不仅是一种职责，而且是一种职权行为。代表作为调研主体，是直接行使知情权；人大机关有关部门作为调研主体，则是一种从属性职权。作为职权行为，有利条件是，调查对象必须支持、配合，而不能以任何借口拒绝提供情况；不利条件是，由于调查活动实际上就是一种监督形式，在利害关系的驱使下，有人可能隐恶扬善，这就增加了了解真实情况的困难；另一方面，人大调研的指向，一般是其他国家机关。对于这些机关相对封闭的管理系统来讲，人大调研是一种外部行为。尽管"旁观者清"，外部调研的客观性较强。但是，由于专业知识的局限，不像"业内人士"那样容易抓住问题的实质，甚至调研活动本身也容易被别人牵着鼻子走，让看什么就看什么，让听什么就听什么。还有，代表参加调研活动，一般参与人数较多，群体性强，时间、场合都受局限，容易出现形式主义、程式化、走过场。
　　人大调研工作要趋利避害，应该深入研究自身的特点、规律和相应的外部环境，逐步形成一套应对措施，以确保调研的客观性和真实性。
　　首先，必须坚持调研主体的自主性原则。调研开始前要作好充分准备，调研计划可以向有关机关通报并听取他们的意见，但在调研内容、调研对象等方面，必须有主见，有些调研活动还应谢绝陪同，尽量为调研对象提供相对宽松的环境。
　　其次，调研对象的确定要体现广泛性。监督对象的话要听，更重要的是听取广大群众意见，尤其是与行政、司法机关行使权力相关的各方，包括经办人、知情人、当事人、胜诉方、败诉方，受到保护的，受到处罚的，方方面面的意见都要听，防止先入为主，偏听偏信。
　　再次，情况的收集和积累要坚持经常性原则。平时要注意捕捉各方面的动态和信息，倾听各方面人士的呼声和意见。一旦进入调研阶段，要对平时积累的情况进行归纳、整理和验证，去粗取精，去伪存真，用以补充集中调研阶段了解情况的局限。
　　第四，要注意坚持群众性和专业性相结合的原则。围绕热点和敏感问题开展的调研，在调查阶段可以多吸收一些代表参与，并通过代表广泛听取选民和有关单位的意见。与此同时，可以选调部分熟悉相关业务的代表组成专业代表组，或选聘一些专家、学者充当顾问，专群结合，以增加调研成果的"含金量"。
　　　　　　　　　　　　　　　　　三
　　人大及其常委会主要是通过会议形式集体行使职权，所以，围绕会议议题开展调研的任务很重，笔者姑且把这类调研称之为议题调研。特别是在没有立法权的区县人大，这种服务于审议和监督的议题调研分量就更重。其成果直接关系到审议质量和监督力度，自然容易引起各方面的关注。议题调研最常见的问题是与监督对象的相关报告雷同。笔者曾选取这两类材料对照阅读，有的简直如同抄录，只是穿靴戴帽或角度、术语作些调整。出现这种情况的原因，首先，是作风浮飘，喜欢"走捷径"。其次，是想尽量同监督对象"保持一致"以免棱角过露。
　　提高议题调研的质量，当然首先要解决思想认识和思想作风问题，从"三个代表"的高度，增强责任感和使命感。同时，对调研工作要进行必要的规范，从制度上确保调研的客观性和真实性。比如，对知情渠道要作出明确规定，以保证调研对象的广泛性。调研报告应注明情况来源，如果提供情况一方的客观性受到质疑，或知情渠道过分单一，则不应轻易采信。
　　向与会人员分发与议题有关的材料，主要是为其参与审议提供参考。所以应努力保持素材的原貌，尽量减少人为的雕琢。特别是调研报告中占很大比重的"主要做法"、"主要特点"这类文字，一般都经过综合、归纳、概括，容易失真，也容易同监督对象的报告雷同，应该特别慎重。依笔者之见，人大不必为监督对象做这类文章，侧重点应该放在其不易涉及的内容上。有些原始材料，上情方面如相关法律、文件，下情方面如相关信息、群众信访、办案笔录等，对与会者在知情的基础上独立作出判断不可或缺，应尽量"原汁原味"地提供代表、常委会组成人员参考。
　　议题调研的直接目的是帮助与会人员对该项工作进行评估，提出批评、意见和建议，作出相应的结论，或形成决议、决定、审议意见。所以，调研报告应充分反映各有关方面对该项工作的意见。正式评估一般应在会后，根据与会人员的意见作出，作为调研成果的评估以及所提意见和建议，出台的时机应认真斟酌。理想的效果是启发而不是取代代表、常委会组成人员的独立思考。这个度较难把握，应视代表和常委会组成人员的素质及对该项工作的熟悉程度采取灵活的做法。
　　除议题调研外，对其他类型的人大调研，也应视不同情况提出不同的要求。比如，围绕人大自身工作开展的调研，多涉及到法律制度和体制、机制方面的问题，法律性、知识性、专业性都很强，更要强调在专和深上下功夫；对特定问题进行的调查，比较敏感，应尽量排除干扰，独立进行调研。
　　　　　　　　　　　　　　　　　四
　　一切调研的价值，最终取决于它自身的实用性，而调研的实用性又取决于两个因素，一是调研质量；二是成果转化情况。当然转化也取决于质量，但并不是所有高质量的调研成果都能顺利实现转化。所以，这两个方面都不能放松。
　　对调研的普遍要求是选题要准、调研要深、成果要实、跟踪要紧。根据人大工作的情况，我认为有几个问题应该予以特别关注。
　　其一，选题要准，既应把握重点、热点、疑点，又要特别强调其时效性。就议题调研来说，一般都是年初确定议题，并制定相应的调研计划。这类课题，在法律性、政策性、预见性、计划性等方面，一般不会有什么问题。但是，当遇到某些突发性事件或重要的临时工作，需要人大介入时，当出现某些群体较为关注，代表提出建议而行政、司法机关尚未纳入视野的问题时，人大常委会应及时调整计划，安排力量进行调研。否则就会失去时效性，出现某些重大"漏监"的问题。
　　其二，跟踪要紧，而且要一跟到底。人大调研成果的转化，一般分三个阶段。第一阶段，从调研成果转化为权力机关的决议、决定或意见、建议；第二阶段，从权力机关会议成果转化为行政、司法机关的决策；第三阶段，转化为实践，这就比其他机关调研成果的转化多了一道程序。程序不能跨越，工作不能半途而废，跟踪调研的任务就加重了。有的只跟踪到被监督机关开会、发文或制定整改措施，对落实情况却很少过问，这样的跟踪调研是不彻底的。
　　其三，力度要大。因为调研对人大行使职权具有特殊的重要性，因为只有高人一筹、先人一步，人大调研成果才能使监督对象心悦诚服。所以，必须加大投入，强化人大调研工作。从领导来讲，应该比其他机关领导干部投入调研的时间更多，而且应有一名主要领导负责指导、协调代表、常委会组成人员和机关各部门的调研，从人大代表特别是常委会组成人员来说，凡有调研能力的，都应参与调研，而且将其调研任务量化。人大机关调研部门应该加强，特别是区县人大机关，每个工委只有一到两名干部，最多不过３人，调研力量高度分散，不能适应工作的需要。为了强化调研，在干部配备上应该有更大投入，如不能增编，则应从力量的重新整合上探索出一条新路子来，财力的投入也应适当加大，用以改善人大办公条件。现在不少单位仍然停留在上个世纪前期那种单纯的口问手写式的调查方法上，已经不能适应强调量化的现代调研工作的需要了，问卷、选样、抽样，都已经突破单纯的手工操作和个体劳动方式，人大调研也该上档次了。当然，最重要的还是干部素质。
        来源：《天津人大》2004年第1期
        中国人大网2004年3月29日    责任编辑    李红军