安全生产法修改 ：强化安全第一的发展理念

    安全生产是企业自觉做出来的，不是政府管出来的。要力求通过这次修法进一步完善安全生产基本法律制度，使制度具有可操作性、规范性，能够着眼于源头治本、防患于未然，通过完善法治来遏制重特大安全事故的发生，而不仅仅是“重典治乱”。

 

    生命最宝贵，安全大过天。为切实保障人民群众生命安全，我国安全生产领域的基本法律——安全生产法将首次进行修改。2 月25 日，安全生产法修正案草案提请十二届全国人大常委会第七次会议初次审议。

    此举意味着，施行已近12 年、广受社会瞩目的安全生产法，其修改工作已正式进入全国人大常委会的修法程序。这也是2014 年全国人大常委会首个审议的法律草案。

  受国务院委托，国家安监总局局长杨栋梁在会议上作了关于安全生产法修正案草案的说明。杨栋梁指出，此次修法突出事故隐患排查治理和事前预防，重点从强化落实企业主体责任、政府监管、问责惩处等三个方面对安全生产法进行了修改完善。此外，草案还对相关行政审批项目作了调整。　

    针对安全生产法的许多规定已经不适应现实的情况，全国人大代表曾经多次提出议案或建议，要求修改安全生产法，从制度上解决安全生产投入缺乏法律保障、安全生产技术水平低、责任不落实、监管不到位、措施不适应等方面问题。

    全国人大常委会委员们的审议表达了对此次修法的期望。“修法理念要契合十八届三中全会提出的全面深化安全生产管理体制改革的精神，同时要符合安全生产的内在客观规律。”

   “安全生产是企业自觉做出来的，不是政府管出来的。”

   “要力求通过这次修法进一步完善安全生产基本法律制度，使制度具有可操作性、规范性，能够着眼于源头治本、防患于未然，通过完善法治来遏制重特大安全事故的发生，而不仅仅是‘重典治乱’。”柳斌杰、梁胜利、张兴凯、任茂东等多位委员在审议时强调。

修改安全生产法已成必要

   “这次修改安全生产法的背景，和十多年以前制定时是大不一样了。十年以前，那个时候要追求发展，GDP 非常重要，所以法律对于安全方面作了许多规定，但是没有提到非常高的高度来认识它。十年以后，现在面临的挑战多了，生产的规模越来越大，安全的问题也更多出现。按理说发展了对安全生产有更好的支持，但是现在安全问题还是在不断发生。”2 月27 日，在十二届全国人大常委会第七次会议分组审议安全生产法修正案草案时，黄伯云委员指出。

    正如黄伯云所言，作为安全生产领域的基本法律，现行的安全生产法自2002 年制定以来已施行近12 年。12 年间，经济社会形势和环境发生很大变化，修改安全生产法已成必要。

    2005 年全国人大常委会专门组织了安全生产法执法检查，当时5 位副委员长带队，到10 个省区进行检查。这次检查，对进一步推进安全生产法实施，完善相关法律制度，推进依法治理发挥了至关重要作用。而且执法检查也提出了对安全生产法修改的建议。

  　十二届全国人大常委会立法规划将安全生产法修改列入第一类项目并明确由全国人大财经委负责联系审议。此次提交审议的安全生产法修正案草案由国务院法制办会同国家安监总局等部门拟订。今年1 月15 日，修正案草案已经国务院第36 次常务会议讨论通过。去年12 月全国人大财经委召开立法工作联系会议，听取国家安监总局关于安全生产法修改情况的汇报。1 月中旬，全国人大财经委派出调研组赴山西、陕西两省，听取地方人大、政府及有关部门、企业、职工、专业技术服务机构和专家学者对修改安全生产法的意见。1 月26 日，全国人大财经委召开全体会议，就安全生产法修正案草案列入常委会会议议程问题进行审议。

　　安全生产法12 年喜与忧

  　12 年来，安全生产法在预防和减少事故、保障人民群众生命财产安全方面发挥重要作用。2013 年1 月17 日，时任国务院副总理、国务院安全生产委员会

主任的张德江在出席全国安全生产电视电话会议时指出，全国安全生产形势呈现出“三个大幅下降、一个明显提升”的特点 ：事故总量大幅下降，重特大事故大幅下降，主要相对指标大幅下降；安全生产整体水平明显提升。“要坚持依法治理，夯实安全基础，减少事故总量，坚持遏制重特大事故，为全面建成小康社会创造良好的安全生产环境。”

  　国家安监总局新闻发言人黄毅用一连串数字有力印证了这一点。“刚刚过去的2013 年，全国安全生产形势继续保持稳定好转，实现了事故总量、重特大事故、主要相对指标‘三个继续下降’的目标。”黄毅告诉记者，去年一年，全国事故总量减少27700 多起，同比下降8.2%。事故死亡人数减少2549 人，同比下降3.5%。

  　2 月25 日，国家安监总局局长杨栋梁向全国人大常委会会议作草案说明时强调，目前，生产安全事故还处于易发多发的高峰期，特别是重特大事故尚未得到有效遏制，安全生产的各个方面亟待进一步加强。

  　“形势依然严峻。”在谈到当前安全生产形势时，黄毅也向记者强调了“重特大事故还没有得到根本遏制”这一点。黄毅介绍，2013 年全国重特大事故发生49 起，其中特别重大事故4 起，平均一周发生一起重大以上事故，当前制约安全生产的一些深层次问题还没有得到根本解决，一些重点行业领域安全生产事故总量还比较大。有效遏制重特大事故“仍然是我们工作的重点或者说工作任务”。

  　黄毅谈到去年发生的吉林德惠“6·3”特大火灾，121 人丧生。之后又发生的山东青岛中石化黄潍输油管线“11·22”特别重大泄漏爆炸事故，造成重大人员伤亡和财产损失。“这些都暴露出一些地方和企业安全发展的意识还不牢靠，安全第一的思想还没有真正确立起来。在安全管理上存在很多漏洞、安全隐患还比较多，而且许多重大隐患还没有得到根本消除，在应急处置上也存在一些漏洞和问题。”

　　遏制事故频发成修法新使命

  　安全生产事故频发，警钟频响。痛定思痛，到底要怎样才能避免惨剧再次发生？修法又将担当怎样的使命与责任？

  　“深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故。”这是党的十八届三中全会决定对安全生产工作提出的明

确要求。以习近平同志为总书记的新一届党中央高度重视安全生产工作。

  　2013 年5 月和6 月，吉林、贵州等地和中储粮等企业发生重特大安全生产事故后，习近平总书记两次主持召开中央政治局常委会会议，发表重要讲话。“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故发生后，习近平总书记专程前往青岛并发表重要讲话，对安全生产工作提出新的要求。

  　习近平指出，“要始终把人民生命安全放在首位”，“发展绝不能以牺牲人的生命为代价，这必须作为一条不可逾越的红线”，深刻阐明了安全生产工作的极端重要性。习近平特别强调，安全生产工作必须坚持建立“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的责任体系，各级党委和政府要增强责任意识，落实安全生产负责制，落实行业主管部门直接监管，安全监管部门综合监管，地方政府属地监管。坚持管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全。习近平指出，要加大安全生产指标考核权重，实行安全生产和重大安全生产事故风险“一票否决”。

  　黄毅指出，“这不仅需要我们在今年工作中进一步加以改进，巩固发展安全生产的好势头。也迫切需要通过推动修法来完善制度，强化安全生产依法治理。”

  　“血的教训不能再用血的代价去印证。”国家安监总局政策法规司副司长邬燕云强调，对安全生产事故责任人作出严肃处理, 固然起到了相当的警示和震慑作用。然而强化问责、严肃事故责任追究, 并非安全生产管理的首要。

  　邬燕云告诉记者，此次修法希望能够完善强化事前预防的一些制度性安排，通过完善法治来遏制重特大安全事故的发生。对物的危险状态、人的不安全行为、管理上的缺陷等各种不安全隐患, 如果能及时发现和整改, 就能避免惨剧的一再重复发生。

  　邬燕云说，事前预防, 需要摆正安全与发展的关系, 把好安全准入关, 绝不能因招商引资而“招”来隐患、“引”发事故 ；需要落实企业责任, 排查治理隐患,

建立安全生产责任制, 保证安全投入到位、安全培训到位、基础管理到位、应急救援到位；需要强化政府监管, 关口前移, 对企业生产安全状况明察暗访, 保持高压态势。“这些都已在草案初审稿并将在之后的法律修改中充分体现出来。”

　　修法积极回应百姓安全诉求

  　人命关天，用来形容安全生产工作最恰当不过。石油输油管道爆炸、时有发生的煤矿爆炸、烟花爆竹厂爆炸……一件件触目惊心的重特大事故，严重危害人民群众生命和财产安全。

  　安 全 生 产，法 治 是 根 基，要 筑 牢安全生产法治根基。“让安全与生产经营如影随形，让法律制度更具可操作性。”——全国人大常委会委员们在审议时都不约而同表达了这样的共识。

  　多位委员在审议时强调，安全生产问题事关民生。近年来, 我国安全生产形势持续稳定好转, 但与此同时, 事故总量仍然较大, 重特大事故尚未得到有效遏制。去年发生的吉林德惠特大火灾爆炸事故和山东青岛中石化输油管道泄漏爆炸事故举国高度关注。在这一背景下，安全生产法修正案草案进入人大修法程序正是对百姓安全诉求的积极回应。同时，此次修法的思路突出隐患排查治理、预防事故, 也契合了安全生产“呵护生命”的核心要义。

  　此番修改，能否“重典治乱”、遏制重特大安全事故发生，修法如何筑牢安全生产法治根基，成为全国人大常委会委员们热议的焦点。

  　委员们在审议时还提出了进一步完善法律的建议。多位委员指出，安全生产，人命关天。再严厉的追责也无法挽回逝去的生命。遏制事故, 不能只靠事后“从严重处”。用事故教训推动安全生产, 应该成为此次安全生产法修改的重要思路。将事故暴露出的问题总结梳理, 上升为法律, 让经验教训成为日后企业生产经营

的安全法则和政府监管的行动指南。

　　凝聚各方共识 提升修法质量

  　提高立法质量是加强和改进立法工作的重中之重，根本途径在于推进科学立法、民主立法。这是张德江委员长对于立法工作提出的明确要求。3 月9日，张德江委员长在向十二届全国人大二次会议作全国人大常委会工作报告时再次强调指出，“立法质量直接关系到法治的质量。越是强调依法治国，越是要注重提高立法质量。” 

  　全国人大常委会组成人员在审议时，在充分肯定安全生产法修正案草案的同时，也提出了安全生产法修法进一步完善的建议，指出应使立法理念和具体条款设计更贴合时代要求、回应民生期待。从而通过修法使法律更具可操作性，更着眼于从源头治本。

  　“安全生产法的定位、作用、范围应该清晰明确，简单明了，明确工作原则，便于执行。”冯长根、张兴凯、张鸣起、王明雯等多位委员指出，应在立法宗旨里增加关于“坚持安全发展理念，实施安全发展战略”的内容。“因为这既是我们这些年搞安全生产实践经验的总结，也是从许多血的教训中得来。”

  　对于企业主体责任落实，吴恒委员认为，对于企业内部机构以及人员配备，一把手、法人代表是有决定权的，建议在法律里进一步明确安全事故责任人是单位法人或者机构主要负责人，只有这样才能使他们知道要经营企业必须把安全生产放在第一位。有了这个意识，相应的机构、人员的配备，以及对法规、标准、规范的执行，才会自觉。

  　而对于强化政府监管，柳斌杰、张兴凯等委员指出，修法应理顺安全生产的管理体制。莫文秀委员则建议，在总则中增加内容，体现“强化安全生产意识，建

立健全党政同责、一岗双责、齐抓共管的安全生产责任体系，实行安全和重大安全生产事故风险‘一票否决’”的精神。

  　在政府监管方面，与会人员还关注了对于乡镇政府安全监管职责的规定。买买提明·牙生委员说，农村安全生产监管相对薄弱，应该进一步得到强化，同时乡镇政府的监管职责，也应该得到强化。

  　强化问责，加大惩戒力度也是与会人员普遍关注的问题。莫文秀委员说，从司法的实践看，近几年各类责任事故屡禁不止的一个重要原因，就是对危害安全生产秩序的违法犯罪者打击不力，轻刑化的问题比较突出。建议修正案草案增加“在安全生产执法中建立健全行政执法与刑事追究衔接机制”的内容，行政追责、经济处罚和刑事追究并重，使危害安全生产秩序的违法犯罪分子受到应有的惩罚。

  　尹中卿委员认为，应该增加民事法律责任，安全生产事故的赔偿责任应该是民事赔偿追偿，受害人可以向人民法院诉请追偿，甚至出事故后出动消防车、救护车的费用也应由造成事故的企业承担，而不是由政府兜底。

  　新的一年承载新的希望。本次安全生产法“首修”，还引起各界广泛关注和热议。社会公众对于安全生产法的修改不仅倍感振奋、高度认同、也充满期待。我们乐见，已进入人大立法程序的安全生产法修改工作，将不断加快修法步伐，并积极回应百姓安全诉求、凝聚各方共识，完善“落实企业责任、强化政府监管、加大惩戒力度、适应政府职能转变调整行政审批”等各方面修改重点，用最严格的安全生产法治来守护百姓安全。（文／本刊记者  王萍）

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    安全生产法修改草案亮点播报

　　1. 企业安全生产责任明确到人

  　落实生产经营单位的主体责任是预防和减少事故的根本途径, 而建立明确、可操作的安全生产责任制是重中之重。草案明确提出, 生产经营单位的安全生产责任制应当明确各岗位的责任人员、责任范围和考核标准等内容。

　　“安全生产法对责任制已有所提及, 但不完善。此次草案提出了责任制的具体

内容, 也明确企业安全生产管理机构以及安全生产管理人员的具体责任。”国家安全监管总局新闻发言人黄毅说。

　　2. 隐患排查如实记录

 　 事故源于隐患, 隐患不消, 事故难除。此次安全生产法的修改更加重视事前预

防, 尤其是增加了企业事故隐患排查治理的规定。草案提出, 生产经营单位应当建立生产安全事故隐患排查治理制度, 采取技术、管理措施, 及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录, 并向从业人员通报。

　　3. 增强政府监管执行力

 　 除了落实企业的安全生产主体责任，强化政府监管也是安全生产的关键一环。

此次安全生产法修改进一步完善了政府监管措施, 增强了监管执行力。杨栋梁介

绍, 草案进一步确立了安全生产监督执法的地位。针对实践中有些生产经营单位

存在重大事故隐患, 但拒不执行监管部门依法作出的停产停业等决定而导致事故发生的情况, 为确保消除事故隐患, 预防事故发生, 在严格适用条件和程序的前提下, 赋予监管部门相应的强制执行权, 规定监管部门可以采取通知有关单位停止供电、停止供应民用爆炸物品, 依法强制生产经营单位履行决定。

　　4. 明确乡镇政府职责

  　在强化监管方面, 此次修正案草案还规定, 乡、镇人民政府应当按照职责, 加

强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查, 协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。

　　5. 处罚力度普遍提高

 　 严格责任追究是预防和减少事故的重要环节。此次修改加大了行政处罚的力

度。例如在隐患排查方面, 草案增加规定, 生产经营单位未采取措施消除事故隐患的, 责令立即消除或者限期消除 ；生产经营单位拒不执行的, 责令停产停业整顿,并处10 万元以上50 万元以下的罚款, 对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2 万元以上5 万元以下的罚款。

  　“这次修改体现了‘重典治乱’的思路。”黄毅说, 修改后的罚款幅度普遍提高一倍以上, 有的条款更高。但力度仍然不够, 还需进一步加大, 罚款的额度也可以考虑从绝对金额改为生产经营收入的相对比例, 以此震慑违法行为。

　　6. 建立“黑名单”联合惩戒

  　在强化问责方面, 草案还增加规定, 负有安全生产监督管理职责的部门应当

建立安全生产违法行为信息库, 记录生产经营单位的安全生产违法行为信息；对违法行为情节严重的生产经营单位, 可以向社会公示, 并可以通报行业主管部门、投资主管部门、国土资源主管部门、证券监督管理机构以及有关金融机构。

  　“这是针对实践中一些企业特别是上市公司‘不怕罚款怕曝光’的情况, 对存

在重大违法行为上了‘黑名单’的企业, 相关单位就可以采取联合制裁措施。”黄毅说, 这有助于建立安全生产的失信惩戒机制, 增加企业的违法成本, 促进企业严格遵守法律法规。