关于全国人大常委会“六五”普法决议执行情况的调研报告

2016年4月3日，全国人大内务司法委员会副主任委员何晔晖赴青海调研“六五”普法决议的实施情况。

    根据《全国人民代表大会常务委员会关于进一步加强法制宣传教育的决议》（以下简称“六五”普法决议）和中共中央、国务院转发的“六五”普法规划，2011年到2015年，在全体公民中开展了“六五”普法工作，取得明显成效。十二届全国人大常委会第二十次会议将听取和审议国务院关于“六五”普法决议执行情况的报告，并就继续开展“七五”普法工作作出决议。为配合审议国务院报告，2015年9月至12月，全国人大内务司法委员会组织调研组分赴天津、黑龙江、上海、江苏、安徽、福建、山东、重庆、云南、青海等地调研，了解“六五”普法决议执行情况，听取对深入开展“七五”普法工作的意见和建议。现将有关情况报告如下。

    一、基本情况

    “六五”普法启动以来，各地按照“六五”普法决议和规划的要求，突出普法重点内容和重点对象，改进普法形式和保障机制，普法工作从法律知识的宣传向普及法律知识和推进法治实践并举，全民法律意识不断增强，社会管理法治化水平进一步提高，普法工作为全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家发挥了重要的基础性作用。

    （一）突出学习宣传宪法，普及基本法律

    宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程。深入学习宣传宪法，是普法工作的重中之重。“六五”普法期间，各地认真学习宣传宪法尤其是宪法确立的我国根本政治制度和公民权利义务等内容，增强宪法意识，弘扬宪法精神。在现行宪法实施30周年之际，习近平总书记发表重要讲话，全国人大常委会设定国家宪法日，建立宪法宣誓制度。各地以纪念宪法实施30周年和国家宪法日等为契机，开展宪法宣誓、宪法宣传周、宪法知识竞赛等活动，全国宪法宣传教育掀起新高潮。与此同时，各地结合发展改革实际，广泛宣传学习我国基本法律和促进经济发展、保障改善民生、加强社会管理、预防和打击腐败等方面的法律。上海、福建大力宣传投资、贸易、金融、市场监管等领域的法律法规和自贸区条例，促进自贸区建设在法制轨道上运行。

    （二）以点带面抓重点，带动全民学法

    各地把面向领导干部、公务员和青少年开展普法宣传教育作为普法工作的“牛鼻子”，要求领导干部带头学、重点学，公务员要做学法、守法的榜样，法制教育要成为青少年的必修课。各地普遍通过党委（党组）理论学习中心组集体学法、法制培训讲座、法律知识考试考核等形式，推动领导干部和公务员学法，促进依法执政、依法行政和公正司法能力的提高。青少年法制教育课时、教材、师资和经费“四落实”局面逐步形成，学校教育主阵地、课堂教学主渠道的作用得到发挥。据安徽报告，“六五”普法以来，全省有2.6万名县处级以上领导干部、23万名公务员接受了法律培训，每年有15万名公务员在线接受法制教育，1.7万余所中小学配备专职或兼职法制副校长（辅导员），建立法制教育基地800个。对重点对象普法带动了企业经营管理人员、农村“两委”干部的普法，劳动用工、安全生产、土地承包经营、征地拆迁等方面法律有了更大范围的普及。

2016年4月3日，全国人大内务司法委员会副主任委员邓昌友赴黑龙江调研“六五”普法决议的实施情况。

    （三）改进普法形式，力求普法实效

    为提高普法实效，各地在形式和方法上做了许多努力。一是巩固传统媒体普法阵地，发挥新兴媒体普法功能。江苏、天津等地一方面积极搭建声、屏、报、网立体宣传平台，普法工作“广播上有声，电视上有影，报刊上有专栏，网络上有专页”；另一方面注重新媒体宣传的影响力和渗透力，发展和利用普法网站、微博、微信、手机报、客户端等平台普法，宣传法律知识，报道法治事件。据统计，全国共创办普法网站3730个，官方微博（微信）3746个，粉丝超过3000万。二是促进法治文化建设与普法宣传教育相互融合。山东将法治元素嵌入著名景区、融入繁华街区、纳入乡镇村庄、注入建制小区，有的地方还征集评选法治卡通形象，代言法治文化，传播法治精神。黑龙江等地利用植树节、妇女节、消费者权益日、禁毒日、消防日、重阳节等时间节点开展宣传活动，推动了相关法律知识的普及。云南在少数民族地区推进“五用”普法工作法，即用民族干部宣讲法治、用民族语言传播法治、用民族文字诠释法治、用民族节庆展示法治、用民族文化弘扬法治。三是以案释法。各地都注重利用法庭这个重要阵地，组织公民旁听法院庭审和法官审后释法，“审理一个案件、宣传一部法律、教育一方群众”。重庆专门出台“以案释法工作意见”，法院、检察院、行政执法部门落实以案释法主体责任，以案释法趋于规范化。四是在“法律六进”基础上，进一步延伸普法触角。黑龙江推动“法律进军营”，组织法律专家深入部队基层，提供法律咨询，培训法律骨干，帮助官兵解决涉法问题。青海开展“法律进宗教活动场所”活动，教育僧众维护祖国统一，反对民族分裂，取得良好效果。

    （四）普法宣传和法治实践并举，提升社会管理法治化水平

    各地坚持法制宣传与法治实践相结合，把依法治理和法治创建活动作为普法工作的重要抓手。福建完善法治创建考核评估体系，出台法治建设考核指标体系（试行）、法治城市、法治县（市、区）创建活动考核标准、民主法治示范村（社区）创建标准和“法律六进”活动量化考核标准等，为促进和规范依法治理和法治创建活动、提高社会管理法治化水平提供标准和依据。上海市杨浦区政府为提高依法治理能力，有效防控法律风险，由资深律师组成法律顾问团，街镇设法律顾问，建立法律风险前置审查机制，政府重大决策和规范性文件出台前由法律顾问（团）进行合法性审查，签订政府合同等涉法事务由法律顾问（团）把关。有的地方通过政府购买法律服务的方式，推进律师进社区、进村寨，“论理说法”，为化解基层矛盾提供了新思路。

    （五）健全保障机制，落实普法责任

    “六五”普法期间，地方各级党委、政府加强对普法依法治理工作的领导，将其纳入领导干部任期目标和综合绩效考核体系，把“软任务”变成“硬指标”。各地普遍成立由党政主要负责同志牵头的普法依法治理工作领导小组，定期召开会议协调普法工作的开展，明确牵头单位，分解普法任务，强化主体责任，推动落实“谁执法谁普法”责任制。在普法经费投入方面，各地列入财政预算，专款专用并逐年增加。五年中，山东、云南财政累计投入普法经费均超亿元。普法志愿者队伍给普法提供了人才保障，江苏全省共有普法志愿者15万多人，普法联络员3.2万人。全国有普法志愿者队伍4.7万支、志愿者157.3万人。

    二、主要问题

    在充分肯定普法工作成绩的同时，我们也看到，普法工作的实际效果与全面推进依法治国战略目标、经济社会发展要求和人民群众期盼还有差距，制约普法工作深入开展的问题依然普遍存在。主要表现是：

    （一）对普法工作的认识有偏差

    有的地方对普法工作的重要性、长期性、基础性认识不到位，“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”；有的地方认为“发展是硬道理，普法是软任务”，短时间难见成效，对普法工作认识的偏差直接影响社会管理法治化水平的提高，影响依法治国能力的提高。有的地方群众“信权不信法”，“信访不信法”，遇到问题和纠纷“靠关系抹平”，甚至“靠拳头摆平”。有的基层干部不善于用法治思维、法治方式处理问题，工作作风简单粗暴，容易激化矛盾。有的国家工作人员甚至知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法。

    （二）普法方式针对性、实效性不够

    有的地方普法宣传不重视对普法对象需求的研究，内容大同小异，难以实现从“要我学”向“我要学”的转变。有的满足于拉横幅、贴标语、发材料、出专栏、搞竞赛，场面热闹，入脑入心有限，形式与效果脱节。普法工作对传播法治精神、增强法治意识、培养法治习惯重视不够，尊法学法社会氛围不浓，全民守法还没有成为全社会的自觉行动。

    （三）普法机制与工作需要不适应

    有的领导干部“普法第一责任人”不落实，往往满足于出出面，讲讲话，少督促，少检查，成为“挂名责任人”。有的国家机关普法宣传等上级布置、靠节假日推进，执法与普法脱节，不少地方普法工作由司法行政部门唱“独角戏”。普法效果测评缺乏客观科学标准，测评结果的使用缺乏强制性，一些地方国家工作人员学法应付，执法迷糊，普法考试成绩“优秀”，出了问题又归咎于“不懂法”，法治素养和能力作为提拔使用的重要参考往往写在文件上，没有落实到干部使用、法治地区创建等实践中。

    三、几点建议

    深入开展法治宣传教育，传播法律知识，培育法治思维，弘扬法治精神，树立法治权威，提高全体公民的法治意识，对于推进依法执政、依法行政、公正司法和全民守法，营造“十三五”时期经济社会发展良好法治环境，全面推进法治国家建设，具有重要意义。为做好这项长期基础性工作，内务司法委员会建议：

    （一）统筹兼顾，进一步协调好面向重点对象普法和全民普法的关系

    过去三十年的普法，领导干部和青少年一直是重点对象。“七五”普法仍要突出重点，抓住关健，同时要兼顾全面，抓好普及。要关注和满足普通民众日益增长的法律知识和维权能力需求，把法治宣传教育与推进扶贫攻坚、改善基础设施、提高义务教育和社会保障水平等专项工作结合起来，与妇女节、儿童节、重阳节、禁毒日、宪法日等特定节假日活动结合起来，深化“法律六进”，量身定做普法内容。要切实把法治教育纳入国民教育体系，确保大中小学在校学生都能接受相应的法治教育。要强化公共法律服务，鼓励法律工作者和法律院校学生志愿服务，形成全社会人人尊法、学法、守法、用法的法治氛围和法治习惯，筑牢依法治国的基础。

    （二）强化国家机关工作人员学法用法制度，提高各级领导干部和国家工作人员学法用法水平

    国家机关履行社会管理职责，工作人员要做尊法、学法、守法、用法的榜样。各级国家机关党委、党组要带头学法，集体学法要成为中心组学习的经常性议题，凡重大决策须经合法性审查，审查不通过者不得擅作决定。要严格执行法律职业资格和执法人员持证上岗制度。要严格执法，牢固树立权由法定、权依法使的法治理念，执法依据、流程、结果应当公开、透明，接受监督。

    （三）不断改进方式方法，增强普法工作实效性

    要以群众需求为导向，针对不同群体开展普法，送其所需，答其所惑，解其所难，引导群众遇事讲法，解决问题靠法，增强普法的针对性。要大力推进法治文化建设，把法治文化作品的创作和推广纳入文化建设规划，把法治文化元素融入公共设施建设，让群众在作品欣赏和文化休闲中受到法治文化的熏陶。要在巩固传统普法阵地的同时，加强互联网技术与法治宣传教育的融合渗透，充分利用普法网站、微博、微信、客户端等新媒体，为公众提供更加便捷的学法渠道。要引导群众积极参与法治实践，从参与立法征求意见、参与对执法和司法活动的社会监督、参与法治城市、法治县市、法治示范村镇创建活动中学习法律知识，培养法治信仰，养成守法习惯，提高用法能力。

    （四）健全责任，加强协作

    要进一步完善党委领导、人大监督、政府实施、各部门分工负责、全社会共同参与的普法领导体制和工作机制。各级党委主要负责同志要切实履行第一责任人责任，定期听取普法工作汇报，及时研究解决工作中的主要问题，做法治创建的带头人。要切实落实国家机关“谁执法谁普法”、行业单位“谁主管谁负责”的普法责任制，建立普法责任清单，在执法、司法和管理、服务过程中广泛开展以案释法和警示教育，增强普法的实效性。要健全媒体公益普法制度，推进各类媒体特别是主流媒体、各大门户网站，安排合适时间和重要位置，报道立法、执法、司法实践，传播法律知识，弘扬法治精神，及时、准确地对社会热点、典型案（事）例进行法治解读，引导法治风尚。要加强对普法工作的检查、监督和保障，普法工作主管部门要加强沟通协调和工作指导，督促普法责任清单的落实，政府有关部门要切实提供人员和经费保障，人大要加强对全国人大常委会“七五”普法决议执行情况的检查监督，各部门齐心合力，共同推进法治宣传教育深入开展。

    （文／全国人大内务司法委员会调研组）