发挥财政作用 提升防灾减灾及应急管理能力

　　防灾减灾及应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。

　　近年来，各地区各有关部门坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚决贯彻落实党中央决策部署，围绕实现应急管理体系和能力现代化的新时代应急管理战略目标，聚焦着力防范化解重大风险、全面提高国家综合防灾减灾能力，科学研究支持全面加强防灾减灾及应急管理的财政政策，健全财政资金管理体制机制，持续提升资金分配使用的科学性、有效性和规范性，有力推进国家安全体系和能力现代化。

　　2024年12月22日，受国务院委托，财政部部长蓝佛安在十四届全国人大常委会第十三次会议上作国务院关于财政防灾减灾及应急管理资金分配和使用情况的报告（以下简称“报告”）。报告介绍财政防灾减灾及应急管理资金投入情况，点明财政防灾减灾及应急管理资金分配和使用成效，并指出存在的主要问题和下一步工作措施。

　　“利奇马”超强台风、长江淮河流域特大暴雨洪灾、河南郑州“7·20”特大暴雨、青海玛多地震、四川泸定地震……在党中央的坚强领导下，近年来，我国成功应对多场重特大自然灾害，最大程度减少了人民群众生命财产损失，为经济社会发展提供了安全稳定环境。

　　这离不开中央和地方持续加大财政投入力度，为防灾减灾和应急管理提供的坚实财力支撑。

　　报告显示，2019-2023年，全国财政防灾减灾及应急管理领域一般公共预算支出30536.05亿元（不含2023年增发国债资金），年均增长8.85%，比同期全国一般公共预算支出增幅高5.3个百分点。

　　报告还特别指出，按照党中央决策部署，2023年中央财政增发1万亿元国债资金，支持灾后恢复重建和弥补防灾减灾救灾短板，整体提升我国自然灾害抵御能力。1万亿元增发国债资金已于2024年春节前全部下达，全部项目已于2024年6月底前开工，正在加快推进项目建设，截至2024年10月底累计支出5329亿元。2024年，中央财政防灾减灾及应急管理资金预算安排3343.15亿元，有力保障了重点项目支出。

　　“防灾减灾及应急管理资金对社会发展非常重要。不管是中央还是地方各级财政，每年都安排相应资金来保障。去年增发的1万亿特别国债，主要就是用于防灾减灾。从报告来看，国家安排的防灾减灾及应急管理领域资金每年都有所增长，资金使用情况总体良好。”史耀斌委员在分组审议时高度评价了全国财政对防灾减灾及应急管理领域的资金使用。

　　坚持人民至上、生命至上，积极发挥财政职能作用，依法依规履行支出责任，不断完善政策、突出支持重点，为推动应急管理事业改革发展提供坚实财力保障，是财政防灾减灾及应急管理资金分配和使用体现的成效。主要体现在六方面：一是完善政策体系，强化财政防灾减灾及应急管理资金管理。二是坚持系统观念，支持深化应急管理体制改革。三是突出以防为主，支持全面提高自然灾害防治能力。四是强化应急准备，支持加强应急救援力量和物资保障能力。五是兜牢民生底线，支持做好重大自然灾害应急救灾和灾后恢复重建工作。六是坚持底线思维，支持防范和遏制重特大安全生产事故发生。

　　一组数据充分彰显出财政在增强全国防灾减灾能力、提升应急救援能力方面发挥的显著作用：2019-2023年，全国因自然灾害死亡失踪人数、直接经济损失占GDP比重5年均值，较前5年均值分别下降40.8%、34.3%，安全生产事故总量和死亡人数分别下降44.9%、38.4%。

　　全国人大社会委副主任委员刘伟认为，报告对近几年防灾减灾和应急资金投入情况的反映比较客观，取得的成绩值得肯定，特别是对重点领域的保障精准有力，既有投入力度，也有民生温度，体现了我们党以人民为中心的发展思想。

　　结合报告，黄明委员分析了财政对防灾减灾及应急管理资金分配和使用体现的成效。“一是投入大。2019年至2023年，防灾减灾及应急管理领域一般公共预算支出年均增长比同期全国一般公共预算支出增幅高出5.3个百分点，尤其是中央财政投入占到近60%，实属不易，有力保障了防灾减灾工作和应急管理改革。二是机制新。财政部门创新机制，适应改革新形势需要，大力提高资金使用效益。首先是突出重点领域、重点工程项目投入，不是像过去‘撒胡椒面’。其次是建立预拨机制，不是发生灾害后等各地上门来‘要钱’，是加强监管，资金直达，全程监控。三是效益好。这几年的灾害事故发生数是新中国成立以来最少的，特别重大灾害事故大幅减少，因灾死亡人数、伤亡人数也是历史上最少的一个时期。这些成效根本得益于以习近平同志为核心的党中央的坚强领导，以人民为中心的发展思想深入人心，各地各部门始终把保障人民群众生命财产安全放在第一位，落到实处，真正做到统筹发展和安全。这其中财政的大力支持和主动担当作为发挥了重要作用。”

　　安排资金超过2923.65亿元，支持农村危房改造和校舍加固；国家综合性消防救援队伍达到近22万人，消防救援站数量达到近1万个；洞庭湖决堤、超强台风“摩羯”等灾害发生后，中央自然灾害救灾资金在24小时内下达……报告中披露的每一组数据，都体现了财政的职能作用。

　　然而，近年来，极端天气事件呈现多发频发趋势、基层应急管理基础仍然薄弱，财政防灾减灾及应急管理资金管理使用还面临一些困难挑战，人大监督、审计监督、财会监督等也发现一些问题和不足。主要包括资金管理体制机制有待完善，资金投入保障模式仍需健全，预算管理精细化程度有待提高，资金管理使用规范性有效性仍需加强等。报告明确了四项下一步的举措：健全财政制度政策，优化资金投入模式，科学精准管理资金和提高资金使用效益。

　　关于资金的规模力度，史耀斌表示，从需求来讲，目前防灾减灾及应急管理资金还是有所欠缺。“这一点当然和整个财政收支的强度有关。财政收入越多，可能相应安排的项目就越多。建议中央财政根据财力的增长情况，适当再增加防灾减灾及应急管理的资金规模。”

　　朱明春委员也认为，防灾减灾和应急管理仍然是未来一段时间需要持续增加财政投入的一个领域。他强调，大规模基础建设是将来扩大投资、拉动国民经济的重要方面，应做好规划，特别是要结合经济社会发展的水平，设定科学合理的标准。“无论是实体安全，还是救灾的支出标准，都应该进行动态调整，要随着社会经济发展水平的提高而提高。如果标准不合适，资金使用效益会大受影响。”

　　“我国是世界上自然灾害最严重的国家之一。受全球气候变暖影响，极端天气事件多发频发，一些地区在防灾减灾和应急救援领域历史欠账较多，安全风险仍然很大，推动应急管理体系和能力现代化，实现习近平总书记提出的‘两个坚持、三个转变’防灾减灾目标要求仍然任重道远。”为此，黄明提出了三点有针对性的建议：第一，进一步完善中央和地方财政事权和支出责任机制，综合考虑应急消防救援和建设的特殊性，实事求是地将适合由上一级财政支出的责任酌情上移，减轻基层负担。同时引入奖惩机制，更好调动地方防灾减灾的积极性，进一步提升中央财政资金的使用效益。第二，建议财政部门会同相关部门，研究完善国家财政支持的巨灾保险体制机制，利用好财政资金的杠杆作用，积极做好防大灾巨灾的准备，提升大灾巨灾的风险防范能力水平。第三，当前不少地方反映救灾标准偏低，建议根据经济社会发展实际，适当提高救灾资金的补助标准。

　　进一步强化资金使用监管，既是报告指出的未来工作方向，也是分组审议时与会人员的共识。

　　“尽管有明确的资金安排使用情况的规定和要求，还需要加强重视。建议不仅政府在管理、使用、分配资金上要加以重视，各级人大对防灾减灾应急管理资金也要加强审查。以不同形式听取不同的专题报告，并对具体情况特别是大额或者出现灾害以后资金使用进行专项调研，听取情况，并且进行审议，把资金管好用好用到刀刃上，用好每一分钱。”史耀斌说。

　　谭天星委员建议有关部门进一步研究吸纳人大调研报告指出的困难、问题和意见建议，坚持以防为主、应急第一，进一步优化财政投入保障机制，深化资金管理体制改革，强化、优化资金支出和使用管理，在有关资金分配和使用上做到合理、及时、有效、充分。

　　刘伟也谈到了对专项资金使用的监管问题。“加上1万亿特别国债，各地区各部门在5年间投入了4万多亿在防灾减灾、应急管理方面，总量不可谓不大。但是通过审计、财政监督体系的检查，仍然发现报告当中提出的截留、挪用挤占的情况，部分地区还存在资金管理上使用不规范的问题。有的地方超出范围、超出标准使用资金，造成不良影响。对此有关部门必须高度重视、从严查处。”