关于海岛生态保护

    2009年6月26日下午，十一届全国人大常委会第九次会议分组审议《中华人民共和国海岛保护法（草案）》，发言摘登如下：

    严以新委员说，第3章关于海岛生态保护写得很好，建议加上两条：一是项目的批准。炸岛，实体坝连岛工程等，严重改变海岛属性的项目，应当由国家海洋行政主管部门批准，其中涉及军事设施和国防安全的项目，由国家海洋行政部门会同总参某部批准；利用外资对岛屿开发经营的项目，报国务院批准。炸岛，实体坝连岛工程对海岛本身及其附近海域影响极大，必须要经过严格的程序才可以通过。二是目前海岛保护法草案对海岛生态保护以及违反本法的有关规定写得非常好，但考虑到海岛的特殊性，建议针对海岛生态的特点，增设海岛生态评估制度及评估资质管理制度，对海岛保护、修复、以及开发利用海岛的活动，应当由有评估资质的单位对其进行科学评价，对海岛的资源价值进行合理评估，以提高海岛保护与管理工作的科学性与准确性。建议增加：“国家建立海岛评估制度，根据海岛保护的需要对海岛的生态状态进行评估，从事海岛评估的单位和个人，应当取得评估资质和执业资格，依法进行评估，并对评估结论负责”。第29条，“无居民海岛的开发利用活动，严重改变海岛自然地形、地貌的”，对于“严重”，很难从科学上定义，究竟如何定义，还有待商榷。

    乔晓阳委员说，草案第17条“海岛及其周边海域，不得从事与生态保护目的不一致的开发建设”，我认为这个提法要求太高了，特别是对于一些有居民的海岛和一些大型岛屿，这章的第二节就是讲开发的，那么多开发，要求所有开发都要和生态保护的目的一致，这个要求能否做到？建议换一种从实际出发的表述。

    马福海委员说，第21条第3、4款内容有重复。如第3款，严格限制砍伐海岛及其周边海域的红树林。第4款严格限制在海岛及其周边海域采石、挖砂、砍伐。都有砍伐的内容，建议合并表述。第28条第2款关于“由所在省、自治区、直辖市人民政府组织有关部门和专家审查，提出审查意见；报请该省、自治区、直辖市人民政府审查批准”的规定与第4条“无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权”的规定不一致，建议改为“由所在省、自治区、直辖市人民政府组织有关部门和专家审查，提出审核意见并报请国务院审查批准”。建议删去第29条的内容。

    黄智权委员说，第27条“本法施行前在海岛沙滩建设的建筑物和设施、建设的填海连岛工程，对海岛及其周边海域生态造成严重破坏的”，后面的内容就是分三种情况进行拆除和处理。这个内容是很必要的，因为对生态造成了严重的破坏，当然需要进一步处理。这有一个前提，就是对海岛及其周边海域生态造成严重破坏的要进行处理，这个“严重破坏”如何界定？什么样才是“严重破坏”？由谁来界定？条文中没有明确。如果不明确，将来对于本法施行前已经建造的建筑物和设施进行处理，就会引起争议。这条内容建议作修改，对相关内容作进一步明确。

    南振中委员说，第27条规定，本法施行前在海岛沙滩建造的建筑物和设施、建设的填海连岛工程，对海岛及其周边海域生态造成严重破坏的，未经依法批准建造的建筑物和设施，其建筑物和设施的所有者应当在规定的期限内拆除，拒不拆除的，依照有关法律的规定强行拆除。这是保护海岛生态系统的务实之举。近年来，一些海岛沙滩建造的建筑物和设施，对海岛天然形成的自然景观造成了破坏，对周边海域造成了污染。海外一项科学研究成果表明，在海岛沙质岸线建造建筑物和设施，必须距离最高潮位线至少50米以外，否则将会遭到来自自然界的报复。有了这条规定，拆除这些建筑物就有了法律依据。问题在于草案没有说明由哪一级机构对“严重破坏”作出评估和论证。通常情况下，海岛沙滩建造的建筑物和设施大都与地方经济利益密切相关，而且许多工程是经县级以上人民政府批准的，如果由地方政府承担评估、论证之责，很难做到超脱、公正。建议第27条增加一款：“海岛沙滩建造的建筑物和设施，是否对海岛及其周边海域生态造成严重破坏，由国家海洋行政主管部门组织专家进行论证”。

    杨邦杰委员说，第28条有3层意思，第一是保护，第二是规划，第三是使用。“未经批准利用的无居民海岛，应当维持现状，禁止开展建设、旅游等活动，禁止单位和个人在无居民海岛沙滩采挖海砂”。应改为向省、自治区、直辖市人民政府海洋行政主管部门，提交以下无居民海岛使用权申请材料。这里有一点改动，这个申请材料包括哪几条呢？后面写了4条，建议改成如下具体的3条。第一，要提交无居民海岛使用申请书；第二，要提交海岛使用保护方案；第三，法律规定的其他材料。因为还涉及其他部门的问题，这样就比较完整了。第29条，“无居民海岛的开发利用活动，严重改变海岛自然地形、地貌的，由无居民海岛所在省、自治区、直辖市人民政府审核，报国务院批准”。建议加一款，“经批准或者招标方式确定无居民海岛使用人后，由省、自治区、直辖市人民政府予以登记，颁发无居民海岛使用权书。这样第28、29条内容就比较具体了，有了怎样申请、批准的内容。鉴于使用权管理的内容比较具体，需要进一步细化，建议在法律中明确规定无居民海岛管理部门根据法律制定无居民海岛使用管理办法，在海岛保护法出台以后实施，这样就不会留尾巴。我们制定很多法律都要有配套的相应管理办法，有的时间会拖得很长。我想这个事情比较具体，比较容易，在这个法律批准之后，无居民海岛使用权管理办法的应该同时出台。实际上我们在调查中可以看到，有关沿海省市，都已经有这种具体的管理办法，只是这条法律出来以后，比较能够认定这些做法，对无居民海岛的管理就比较有可操作性。此法最主要的还是无居民海岛的管理问题。如果已经有居民，有人居住的海岛，已有管理办法了，关键是无居民海岛的管理，是这个法律的重点部分。

    林强委员说，第28条规定了对无居民海岛的使用必须进行申请的制度，强调了要“向所利用无居民海岛所在省、自治区、直辖市人民政府申请无居民海岛使用权”。我认为要强调：一是明确申请使用无居民海岛应该提交什么样的材料，而且具备哪些条件才能够提出申请。但是在这一条中没有规定，另外还建议明确规定需要具备的条件和提交的材料。二是明确代表政府接受申请的究竟是什么具体的部门。建议在第3节中明确无居民海岛使用权的登记、发证的程序，明确无居民海岛使用权的最高期限，还要明确使用权可否继承和转让，此外还要明确无居民海岛使用权期满前如果提前收回可否补偿，以及如何补偿，也应该作出具体的规定。

    陈斯喜委员说，第30条规定“除国防、公务、教学、防灾减灾、非经营性公用基础设施建设、基础测绘、气象观测等非经营性公益事业用岛外，经依法批准利用无居民海岛的，应当缴纳无居民海岛使用金”。这里就存在一个问题，如果原来已经在使用，或者过去经过政府批准使用，缴纳了相应的土地使用金，根据这条的规定需要再缴“无居民海岛使用金”。这个问题，应该很好地研究。

    费斐（全国人大代表）说，第34条，“在依法确定为旅游度假区的无居民海岛及其周边海域，任何单位和个人不得建造居民定居场所，不得从事生产性养殖活动。已经存在生产性养殖活动的，开发利用单位应当在制定可利用无居民海岛保护和利用规划中明确相应的防污染的措施”，当然这是既成事实，但是不能确保它没有污染，应该是不让这种情况存在，这样才能和本款的前一段呼应，不然就是自相矛盾。

    蒋庄德委员说，第34条“已经存在生产性养殖活动的，开发利用单位应当在制定可利用无居民海岛保护和利用规划中明确相应的防污染措施”，好像就是说已经存在的生产性养殖活动可继续进行，是否应该加以审定并且限制开发规模？因为这和整个生态系统的保护有非常密切的关系。如果无限制地发展，就很难和整个周边生态环境达成平衡，在这点上，应有所限制，比如加上“根据生态保护重新审定并限制规模”就会更好。

    包景岭（全国人大代表）说，第3章第17条，规定海岛及其周边海域，不得从事与生态保护目的不一致的开发建设等活动。在听关于本法制定解释的时候我也问过，本法所说的海岛有没有大小的区分。如果没有区分的话，海南岛、崇明岛等沿海较大的岛，目前这些岛主要是经济发展，而且岛屿很大的话，实际上和一般中小岛屿的生态功能是完全不一样的。如果前面定义的就是中小型岛屿或者是不含县级以上人民政府所在地的岛屿，那么这一条就没有问题，否则这一条和前面海岛的定义有矛盾。我建议，对海岛的大小应该有所定义，这部法不能涵盖所有的保护内容，对于大的海岛，像海南岛，应该按照地域或者其他相关的法律来执行。中小海岛，应该按照这部法来执行。第23条第3项，开发建设不应超出海岛本身的环境容量，环境容量可以用“资源与环境承载力”来替代，特别是对岛屿而言，这样更好一些。第7项，国家对海岛污染物排放实行总量控制制度。禁止在海岛建设超过国家标准和地方制定的严于国家标准的污染物排放标准的项目，这句话有点罗嗦。我们的标准是地方标准必须严于国家标准，最多是等于国家标准，这是制定地方标准的原则，所以在这里就没有必要这样说。下面“或者建设项目环境影响评价符合标准但造成污染物排放超过海岛允许排放总量的项目”，这句话也有点不太准确，环境影响评价中如果超过总量是不允许的，是不能通过审批的，建议改为“禁止在海岛建设超过国家和地方制定的污染物排放标准的项目和超过海岛允许排放总量的项目”。第24条“工程建设和生态保护措施同步建设，生态保护设施优先建设的原则”，这两个“建设”，一个是“同步”、一个是“优先”，本身在法律条例里就是矛盾，应该改为“工程建设和生态保护措施同步设计，生态保护设施优先建设的原则”，这样比较好，也符合“三同时”的原则。第28条第3项，“确定生态保护措施”，这一条中应该加上“对无居住海岛生态保护”，还应该有生态保护和补偿措施。如果要利用无居住岛屿的时候，它的生态功能会部分丧失，丧失的生态功能有可能在临近的其他无人居住岛屿上通过措施加以补偿。所以，在这里强调是有必要的。再有，审查批准中有4条，一是组织科学论证、评审；二是制定规划；三是确定生态保护和生态补偿措施；四是法律规定的其他事宜。这里应该着重强调进行环境影响评价，应该把原来的4改为5，补充进行环境影响评价的规定。另外，还有一个建议。在对无人居住海岛的生态保护问题上，应该强调生态恢复的概念，生态恢复和生态修复是有区别的。他们的区别在于，生态恢复更强调恢复或基本恢复到原自然状态。如果对于无居住居民海岛，以前有过破坏行为，比如砍伐树木捕猎或捡拾鸟蛋等，应该恢复到原来的状态，所以用“生态恢复”更准确，在无居民居住海岛更应该强调生态恢复的概念。